Article 11 contre article 89 : pourquoi le peuple peut réviser la Constitution sans l’accord du Parlement
Article 11 contre article 89 : le peuple n’a pas à demander la permission
La Constitution appartient-elle au peuple ou aux institutions qu’elle organise ? Le débat entre les articles 11 et 89 tient dans cette question. On nous explique que le peuple français ne pourrait modifier directement l’organisation de ses pouvoirs publics sans obtenir, au préalable, l’accord des deux chambres. Je défends la position inverse : l’article 11 ouvre une voie de révision populaire, concurrente de celle de l’article 89. Le Parlement représente la Nation. Il n’en est pas le propriétaire
À l’approche de la présidentielle de 2027, les projets de référendum relancent une controverse aussi ancienne que la Ve République. [15] Elle mérite mieux qu’un procès en illégitimité intenté à toute proposition de consultation. Avant de déclarer l’article 11 inutilisable, regardons ce qu’il a permis : les consultations françaises sur l’avenir de l’Algérie, puis l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Regardons aussi qui a défendu sa portée constituante : Capitant, Lampué, Goguel, mais encore Vedel selon un autre raisonnement. Et écoutons Mitterrand, devenu président, reconnaître expressément une voie de révision concurrente de l’article 89.
La lecture dominante demeure défavorable à cette utilisation de l’article 11, et un nouveau référendum constituant rencontrerait un risque contentieux sérieux. C’est précisément cette lecture que je conteste. Une opinion majoritaire n’est pas une disposition supplémentaire de la Constitution. Elle doit répondre aux arguments du texte, aux précédents et à la doctrine contraire. Le présent article prend parti ; il ne transforme pas cette prise de parti en jurisprudence acquise.
L’enjeu dépasse les programmes électoraux du moment. Peut-on bénéficier depuis des décennies d’institutions transformées par l’article 11, puis parler de cette procédure comme d’un corps étranger à notre droit ? Peut-on invoquer la souveraineté nationale à chaque discours, tout en faisant de l’accord des représentants la condition nécessaire de toute décision constituante populaire ? La question mérite une réponse juridique. La voici.
I. L’article 11 ouvre une voie populaire que l’article 89 n’a pas vocation à confisquer
A. La Constitution reconnaît un peuple souverain, pas un peuple sous tutelle
Le point de départ est l’article 3. La souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Le texte place donc l’intervention directe des citoyens parmi les modes constitutionnels d’exercice de la souveraineté. Il ne la présente ni comme une faveur parlementaire ni comme une concession exceptionnelle faite par les élus à leurs électeurs. [2]
Cette disposition ne suffit évidemment pas à organiser un scrutin. Elle ne donne pas au président la faculté d’inventer sa procédure. Mais elle fixe une règle d’interprétation : lorsqu’une autre disposition permet au peuple de décider, son sens doit être recherché en tenant compte de cette souveraineté directe. Il serait étrange de lire l’article 3 solennellement, puis de l’oublier au moment d’interpréter l’article 11.
Or celui-ci permet de soumettre au référendum « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ». Chaque mot compte. Le texte vise un objet, l’organisation des pouvoirs, et il emploie une formule générale, tout projet de loi. Il ne précise pas que les dispositions constitutionnelles relatives à cette organisation seraient exclues. Cette exclusion résulte de l’interprétation qui lui est opposée. Elle ne figure pas dans la phrase. [2]
Le mode de désignation du président de la République organise les pouvoirs publics. Les attributions du Sénat aussi. La répartition des compétences entre les institutions également. Que ces règles soient inscrites dans la Constitution ne leur retire pas leur objet institutionnel. Une réforme peut être constitutionnelle par son rang et relever de l’organisation des pouvoirs publics par son contenu. C’est justement cette rencontre que l’article 11 permet de prendre au sérieux.
L’objection est connue : le mot loi désignerait nécessairement une norme inférieure à la Constitution. Mais cette affirmation contient déjà la conclusion qu’elle prétend démontrer. Il existe des lois ordinaires, des lois organiques et des lois constitutionnelles. Lorsque le texte ne précise pas la catégorie, il faut expliquer pourquoi le domaine matériel qu’il décrit ne pourrait accueillir que certaines d’entre elles. On ne peut remplacer cette démonstration par une simple habitude de classement.
Pierre Lampué avait identifié ce point dès 1962, dans son étude publiée à la Revue du droit public sur le mode d’élection présidentielle et l’article 11. Il contestait le postulat selon lequel les lois référendaires seraient nécessairement ordinaires. Son raisonnement reliait la nature du texte adopté à celle des dispositions qu’il modifie : une intervention dans la matière constitutionnelle ne perd pas cette qualité du seul fait de son support référendaire. Les passages de son étude sont reproduits et discutés par Denis Baranger en 2025. [17]
René Capitant développait une autre articulation du même raisonnement. Dans « Réfutation du “non” », publié le 4 octobre 1962 dans Notre République, il ne prétendait pas que la seule lettre réglait toute difficulté. Il lisait les articles 11 et 89 à la lumière du principe de souveraineté affirmé par l’article 3. Jean-Marie Denquin restitue cette démonstration dans son étude de 2021 : l’absence de monopole expressément formulé et la reconnaissance du référendum permettent une lecture favorable au pouvoir constituant populaire. [16]
L’intérêt de Capitant tient à cette méthode. Il ne remplace pas le droit par l’acclamation d’un chef. Il rapproche plusieurs dispositions de même valeur pour rechercher leur cohérence. Le peuple est le titulaire de la souveraineté ; le référendum en est une modalité d’exercice ; l’organisation des pouvoirs publics est un objet expressément ouvert à cette modalité. Pourquoi faudrait-il retrancher de cet ensemble les règles qui organisent le plus directement les pouvoirs ?
L’article 89 doit naturellement entrer dans la réponse. Il impose l’adoption du même texte par l’Assemblée nationale et le Sénat, puis une approbation référendaire. Pour un projet de révision, le président peut choisir le Congrès, où la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est requise. Une proposition parlementaire ne bénéficie pas de cette même possibilité de substitution. Voilà une procédure complète, dont les exigences doivent être respectées lorsqu’elle est utilisée. [2]
Mais organiser une voie n’est pas nécessairement fermer toutes les autres. L’article 89 ne contient pas les mots selon lesquels aucune disposition constitutionnelle ne pourrait être modifiée par un autre mécanisme prévu dans la Constitution. Le titre XVI, consacré à la révision, soutient la lecture exclusive ; il ne dispense pas de la confronter à l’article 11 et à son domaine. Un intitulé éclaire une compétence. Il ne fait pas disparaître les autres dispositions du texte.
Je retiens donc une coexistence : l’article 89 constitue la voie générale de révision, avec accord préalable des chambres ; l’article 11 ouvre une voie directement populaire dans les matières qu’il énumère, au premier rang desquelles l’organisation des pouvoirs publics. Les initiatives, le domaine et les modes de décision diffèrent. Cette lecture donne un effet utile aux deux articles, sans transformer l’article 11 en procédure universelle pour réécrire n’importe quelle disposition.
On objecte alors que l’article 89 deviendrait inutile. C’est méconnaître son intérêt. Il permet l’initiative des parlementaires, la négociation entre les chambres, l’élaboration d’un ensemble technique et, pour un projet, l’adoption par le Congrès. Une majorité capable de réunir ces conditions peut préférer cette voie. Elle n’a aucune obligation politique de s’exposer à une campagne référendaire. L’existence d’une alternative populaire ne retire donc ni ses fonctions ni ses avantages à la procédure parlementaire.
Le mot contournement est ainsi trompeur s’il tient lieu d’argument. On ne contourne pas nécessairement la Constitution en utilisant une autre de ses dispositions. On peut contourner un blocage institutionnel dans le cadre constitutionnel. La question n’est pas de savoir si une chambre perdrait un veto ; elle est de savoir si ce veto lui appartient dans toute hypothèse. Le texte ne doit pas être interprété comme s’il avait pour finalité de préserver chaque institution de toute réforme qu’elle n’aurait pas préalablement consentie.
L’adage selon lequel la règle spéciale l’emporte sur la règle générale ne tranche pas davantage la question à lui seul. L’article 89 est spécial par son objet constituant ; l’article 11 l’est par les matières qu’il délimite et par la décision directe qu’il organise. Avant d’appliquer l’adage, il faut identifier un conflit irréductible. Si deux compétences peuvent coexister, l’une n’a pas à absorber l’autre au nom d’une qualification choisie pour les besoins de la conclusion.
L’ancien article 85 fournit une objection plus sérieuse. Pour les institutions de la Communauté, il prévoyait expressément une procédure dérogatoire à l’article 89. Les adversaires de la voie référendaire en déduisent que le constituant savait formuler une exception et ne l’a pas fait dans l’article 11. L’argument mérite réponse : il concerne la structure du texte, et pas seulement son rangement. [3]
Toutefois, l’article 85 organisait une procédure liée à une architecture particulière, faisant intervenir des institutions propres à la Communauté. L’article 11 pose une autre question : celle de la compétence du peuple directement consulté sur l’organisation de ses pouvoirs. La rédaction explicite de la première procédure ne suffit pas à interdire toute interprétation autonome de la seconde. Elle rend la discussion nécessaire ; elle ne remplace pas la discussion par une exclusion écrite qui n’existe pas.
Une autre objection porte sur les traités. L’article 11 permet d’autoriser la ratification d’un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions, à condition qu’il ne soit pas contraire à la Constitution. Pourquoi mentionner cette exigence si le référendum pouvait modifier la Constitution ? Parce qu’autoriser une ratification et décider une révision sont deux actes différents. Un vote sur un traité ne doit pas modifier subrepticement les règles constitutionnelles dont dépend sa ratification.
La condition conserve ainsi toute sa portée. Lorsqu’un engagement international exige une révision préalable, on ne peut demander aux électeurs une simple autorisation de ratification et prétendre ensuite qu’ils ont aussi modifié la Constitution sans qu’on le leur ait dit. En revanche, un projet qui remplace expressément une disposition relative à l’organisation des pouvoirs accomplit une opération constituante identifiée. La loyauté envers le corps électoral impose de distinguer les deux opérations ; elle ne commande pas d’interdire la seconde.
Il serait tout aussi erroné de soutenir que chaque loi approuvée par référendum acquiert une valeur constitutionnelle. Le peuple peut intervenir comme législateur. Il peut, selon la lecture défendue ici, intervenir comme constituant dans le domaine ouvert par l’article 11. La nature de l’acte demandé, son contenu et son rattachement au texte doivent être établis. La souveraineté populaire ne dispense pas de qualifier juridiquement la décision ; elle interdit de présumer que le peuple serait toujours cantonné au rang le plus bas.
L’histoire des révisions ultérieures mérite enfin d’être regardée. L’article 11 a été modifié en 1995 et en 2008. La controverse de 1962 était parfaitement connue. Pourtant, aucune interdiction expresse de son utilisation constituante n’a été ajoutée. Le constituant a changé le champ du référendum et introduit un mécanisme distinct d’initiative partagée ; il n’a pas inscrit dans le premier alinéa l’exclusion aujourd’hui présentée comme allant de soi. [2]
Marthe Fatin-Rouge Stéfanini souligne, dans son étude de 2014, que les débats de révision ont laissé ouverte cette possibilité. Elle rapporte notamment la position de Pierre Mazeaud en 1995, qui ne souhaitait pas exclure l’article 11 comme moyen de résoudre une crise politique ou parlementaire. Il s’agit d’un élément de l’histoire interprétative du texte, non d’un vote ayant définitivement consacré la thèse favorable. Mais il interdit de réduire cette histoire à soixante années d’unanimité contraire. [22]
La proposition rejetée par le Sénat le 6 novembre 2025 voulait précisément ajouter une exclusivité à l’article 89 et limiter l’article 11 aux lois ordinaires ou organiques. Son rejet ne vaut pas approbation de la révision par référendum direct : le rapport de la commission défendait au contraire la lecture restrictive. Il reste qu’une clause nouvelle de fermeture a été proposée et n’est pas entrée dans la Constitution. La discussion ne peut donc être présentée comme la simple application de cette clause absente. [1] [3]
B. De l’Algérie à l’Élysée, les précédents ne se laissent pas effacer
Il faut maintenant quitter les interdits abstraits pour regarder l’histoire constitutionnelle. L’article 11 n’a pas servi à régler quelques détails administratifs. Il a porté des choix qui ont changé le destin de l’État, son territoire et l’équilibre de ses institutions. Ce constat ne dispense pas de distinguer les actes. Il interdit de les traiter comme des accidents sans portée.
Pour l’Algérie, trois consultations doivent être séparées. Le 8 janvier 1961, le corps électoral français approuve, sur le fondement de l’article 11, le principe de l’autodétermination des populations algériennes et l’organisation provisoire des pouvoirs publics en Algérie. La loi du 14 janvier 1961 donne sa forme juridique à cette décision. Le peuple est donc appelé à décider d’une orientation fondamentale et du cadre institutionnel permettant sa mise en œuvre. [24]
Le 8 avril 1962, une nouvelle consultation française, également organisée sur le fondement de l’article 11, approuve les déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 relatives à l’Algérie et les mesures nécessaires à leur application. La loi du 13 avril 1962 en est issue. Il ne s’agit plus seulement d’admettre un principe : il s’agit d’engager sa réalisation à partir du règlement négocié à Évian. [25]
Le 1er juillet 1962 intervient la consultation d’autodétermination des populations algériennes. Elle ne doit pas être présentée comme un troisième référendum national français organisé selon l’article 11. Elle relève du dispositif particulier d’autodétermination. Le 3 juillet, la France reconnaît officiellement l’indépendance de l’Algérie. La déclaration de reconnaissance rappelle précisément cette succession : décision française de janvier 1961, approbation française d’avril 1962, puis choix algérien du 1er juillet. [26]
Cette chronologie compte. Elle évite de confondre le consentement de la collectivité française à un processus de séparation avec le consentement des populations intéressées à leur propre avenir. Les deux décisions ne se remplacent pas. Le peuple français ne pouvait tenir son vote pour celui des Algériens ; la consultation algérienne n’efface pas les actes par lesquels les autorités françaises avaient organisé le processus.
L’article 53 de la Constitution fournit, en outre, un autre élément du cadre juridique : aucune cession, aucun échange, aucune adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées. Le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision du 30 décembre 1975 sur les Comores, que ces dispositions s’appliquent aussi lorsqu’un territoire cesse d’appartenir à la République pour constituer un État indépendant ou être rattaché à un autre. Cette décision concerne les Comores ; elle n’est pas une validation rétroactive des procédures algériennes. Elle montre néanmoins que la Constitution envisage juridiquement la sortie d’un territoire de la République. [2] [27]
Que prouvent alors les précédents algériens dans notre débat ? Certainement pas que les consultations de janvier 1961 et d’avril 1962 auraient, comme celle d’octobre 1962, réécrit expressément les articles 6 et 7 de la Constitution. Les opérations sont différentes. L’autodétermination et l’indépendance ne peuvent être assimilées sans explication à une révision formelle du texte constitutionnel. Ce serait offrir à la critique une confusion dont elle n’a pas besoin.
En revanche, ces précédents établissent l’ampleur de la fonction institutionnelle reconnue à l’article 11. L’organisation des pouvoirs publics n’a pas été comprise comme un domaine étroit, réduit à la mécanique quotidienne d’institutions intangibles. Elle a permis de soumettre aux citoyens la transformation du cadre dans lequel ces pouvoirs s’exerçaient. On a demandé au peuple de se prononcer sur une décision autrement plus considérable qu’un aménagement de procédure parlementaire.
Il faut mesurer la conséquence argumentative. Si l’article 11 peut porter un choix engageant l’avenir territorial et institutionnel de l’État, on ne peut expliquer son incapacité à toucher l’organisation constitutionnelle par la seule importance de la décision. L’importance n’est pas une limite textuelle du référendum. Elle peut au contraire justifier le recours au titulaire de la souveraineté. Reste la discussion sur la nature juridique exacte de l’acte ; elle doit être menée, et non escamotée derrière la gravité de son objet.
Doit-on, pour autant, soutenir que toute personne refusant la révision par l’article 11 devrait remettre en cause l’indépendance de l’Algérie ? Non. Ce serait un faux dilemme. On peut distinguer les fondements juridiques des consultations algériennes et ceux d’une modification explicite de la Constitution. On peut aussi critiquer une procédure historique sans disposer du moindre mécanisme permettant d’anéantir les situations qu’elle a produites. La discussion constitutionnelle n’est pas une machine à remonter le temps.
La réponse à la question de la validité doit donc être nette : le débat actuel sur les articles 11 et 89 n’impose aucune remise en cause de l’autodétermination ou de l’indépendance de l’Algérie. Aucun effet automatique d’annulation ne découle d’une controverse doctrinale sur la portée constituante de l’article 11. L’indépendance repose sur une succession d’actes, sur le choix des populations intéressées et sur sa reconnaissance ; elle n’est pas suspendue à la solution que l’on propose aujourd’hui pour un futur référendum français.
Le précédent du 28 octobre 1962 est plus direct encore. Cette fois, l’objet constitutionnel ne prête pas à discussion. Le projet soumis au peuple modifie les règles de désignation du président de la République. La loi du 6 novembre 1962 change expressément les articles 6 et 7 et institue l’élection présidentielle au suffrage universel direct. Il ne s’agit pas seulement d’une réforme matériellement importante. Le texte de la Constitution est modifié. [4]
Dans son allocution du 20 septembre 1962, de Gaulle fonde précisément le recours à l’article 11 sur l’organisation des pouvoirs publics et sur la décision du peuple. On peut discuter cette lecture. On ne peut prétendre qu’elle serait née d’une improvisation récente destinée à soutenir un programme électoral particulier. L’argument aujourd’hui invoqué appartient au débat fondateur sur le fonctionnement de la Ve République. [5]
Les oppositions juridiques furent fortes. Didier Maus rappelle les avis défavorables formulés avant la consultation et la résistance d’une large partie des juristes à la procédure choisie. Les rappeler est nécessaire : la victoire du oui n’a pas fait disparaître les objections comme par enchantement. Mais les objections n’ont pas davantage empêché la réforme de devenir une composante effective de notre ordre constitutionnel. [18]
Saisi de la loi, le Conseil constitutionnel se déclare incompétent le 6 novembre 1962. Il distingue les lois votées par le Parlement de celles adoptées directement par le peuple par référendum, qui constituent l’expression directe de la souveraineté nationale. Il ne juge donc pas que le choix de l’article 11 était constitutionnel. Il refuse de contrôler la loi dans le cadre de la compétence qui lui est alors demandée. Cette distinction doit être maintenue avec rigueur. [6]
L’absence de censure n’est pas un certificat de régularité délivré après examen au fond. Mais elle n’est pas non plus une inexistence juridique de la réforme. La décision populaire a été promulguée ; les dispositions constitutionnelles ont changé ; les élections présidentielles ont été organisées sur cette base. Pour apprécier le droit positif, il faut tenir ensemble ces deux faits : une contestation persistante de la procédure et une transformation effective de la norme constitutionnelle.
Denis Baranger, qui défend en 2025 une analyse critique de la procédure de 1962, reconnaît lui-même cette difficulté de qualification : le texte adopté sur le fondement de l’article 11 a effectivement produit une modification constitutionnelle. Son analyse ne doit pas être enrôlée parmi les approbations de la régularité du procédé. Elle confirme en revanche qu’on ne peut déduire de la contestation de cette régularité l’absence de tout effet constituant. [17]
Cette distinction entre régularité de la production et appartenance de la règle au droit positif est centrale. Un juriste peut soutenir que la procédure aurait dû être différente. Il ne peut, de cette seule proposition, tirer que le président actuel serait élu en application d’une règle juridiquement inexistante. Il lui faudrait encore identifier une autorité compétente, une voie de contestation et une conséquence que l’ordre juridique attacherait effectivement à cette irrégularité. La critique ne remplace pas ces conditions.
Il existe surtout un élément trop souvent oublié : la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000. Adoptée selon la procédure de l’article 89, elle remplace le premier alinéa de l’article 6 par cette phrase : « Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. » Le constituant ne s’est donc pas contenté de tolérer, à distance, une règle issue de 1962. Il l’a expressément reprise dans une nouvelle rédaction constitutionnelle. [29]
Certes, l’objet politique immédiat de 2000 était le quinquennat. Mais l’opération juridique porte sur la rédaction de l’alinéa, et cet alinéa énonce aussi le suffrage universel direct. Le choix du mode d’élection figure dans le texte adopté et demeure dans la Constitution. Il serait artificiel de traiter ces mots comme une survivance extérieure à l’acte constituant qui les a de nouveau formulés.
Il ne faut pas faire dire à 2000 ce que cette révision ne dit pas. Elle n’a pas déclaré rétroactivement régulière la procédure de 1962. Elle n’a pas consacré, en termes généraux, la compétence constituante de l’article 11. Elle a fait autre chose, plus simple et décisif pour la question posée : elle a donné, par la voie même dont les adversaires de 1962 revendiquent l’exclusivité, une rédaction expresse au principe actuel de l’élection présidentielle au suffrage universel direct.
Faut-il remettre cette élection en cause à cause de la controverse de 1962 ? Non. Aujourd’hui, le suffrage universel direct résulte du texte en vigueur de l’article 6, expressément réécrit en 2000. La discussion historique reste légitime ; elle ne transforme pas les élections présidentielles en opérations sans fondement constitutionnel. Et le désaccord sur l’article 11 n’impose à personne de vouloir revenir à l’élection du président par un collège restreint.
Pour autant, la solidité actuelle du suffrage universel direct ne rend pas 1962 indifférent. Ce précédent demeure la démonstration qu’une consultation engagée par l’article 11 a accompli une révision constitutionnelle et que cette révision s’est intégrée durablement à l’ordre institutionnel. Il n’est ni une autorisation générale de tout faire ni un épisode que l’on pourrait effacer d’un trait. Il est un fait constitutionnel majeur, dont une théorie de l’exclusivité de l’article 89 doit rendre compte.
La doctrine favorable n’a d’ailleurs jamais reposé sur une seule idée. Lampué raisonnait sur la portée du mot loi et la matière constitutionnelle. Capitant articulait les textes avec la souveraineté populaire. François Goguel a consacré en 1987 une étude à la conformité du référendum du 28 octobre 1962 à la Constitution, dans les Mélanges Maurice Duverger. Didier Maus restitue cette défense et en identifie les principaux arguments. Il existe donc bien une défense juridique de la régularité, et pas seulement une résignation politique devant le succès de l’opération. [18]
Georges Vedel apporte une autre construction. Dans « Le droit par la coutume », publié le 23 décembre 1968, il maintient son analyse restrictive du texte écrit, mais considère que la pratique et son acceptation ont pu faire naître une coutume constitutionnelle autorisant le principe d’un nouveau recours à l’article 11. Son admission demeure attentive aux modalités concrètes du référendum. Il ne donne pas au président un blanc-seing. Il reconnaît que l’histoire constitutionnelle a modifié les données de la discussion. [19]
Dans un entretien commun publié le 5 décembre 1991, Vedel estime encore l’article 11 utilisable. Olivier Duhamel préfère expliquer l’évolution par une convention implicite issue de l’acceptation du précédent de 1962, plutôt que par la coutume au sens strict. Il souligne aussi la difficulté créée par la capacité de blocage du Sénat. Ces positions sont datées et nuancées ; elles attestent néanmoins qu’une voie concurrente a été défendue bien au-delà du premier cercle gaulliste. [20]
Kemal Gözler, dans son étude de 1997 sur le pouvoir de révision constitutionnelle, conclut également à la possibilité d’adopter par l’article 11 des actes constitutionnels valides. Son raisonnement s’attache notamment à leur place effective dans l’ordre juridique et aux possibilités de contrôle. Il rapporte aussi le ralliement ultérieur de Maurice Duverger à une reconnaissance des deux voies. Ce travail précède cependant l’évolution du contentieux des actes préparatoires aux référendums : on ne doit pas en tirer une immunité procédurale actuelle. [21]
Mitterrand rend cette évolution particulièrement visible. L’opposant à de Gaulle, devenu président de la République, déclare en avril 1988 dans un entretien accordé à Olivier Duhamel pour la revue Pouvoirs : « L’usage établi et approuvé par le peuple peut désormais être considéré comme une des voies de la révision, concurremment avec l’article 89. » La déclaration figure dans les archives officielles de la présidence. Elle est explicite. [7]
Il réserve cet usage à des textes peu nombreux et simples, préférant un large débat parlementaire pour les réformes complexes. La précaution n’efface pas le principe : sur l’existence d’une voie concurrente, il rejoint expressément la thèse défendue ici.
Cette position présidentielle ne vaut pas décision juridictionnelle. Elle ne prouve pas davantage une adhésion constante pendant toute sa carrière. Elle établit le point recherché : en 1988, à l’Élysée, Mitterrand reconnaissait cette possibilité.
L’actualité doctrinale prolonge cette discussion. Dans une tribune du 16 octobre 2026, Philippe Poirier, professeur de science politique à l’Université du Luxembourg, défend à son tour la place première du peuple dans le pouvoir de changer la Constitution et conteste la fermeture du débat sur l’article 11. Son intervention relève de la réflexion institutionnelle et politique ; elle ne constitue pas une décision sur la recevabilité d’un projet déterminé. Elle confirme que la question reste discutée aujourd’hui. [23]
Une dernière objection mérite réponse : le référendum de 1969 s’est conclu par un non. Cet échec ne valide pas juridiquement la procédure de 1962, pas plus qu’il ne l’invalide. Il rappelle en revanche un fait souvent négligé dans les dénonciations du plébiscite : le corps électoral peut refuser. Le référendum n’est démocratique que si ce refus demeure libre, décisif et respecté. Le vote populaire n’est pas la signature automatique du projet présidentiel.
II. Défendre l’article 11 impose de prendre le vote populaire au sérieux
A. Le juge peut protéger le scrutin sans réserver la révision aux assemblées
Un référendum n’est pas une zone de non-droit. Le défendre n’oblige pas à imaginer un président libre de choisir son électorat, de fabriquer sa question et de proclamer lui-même la portée de sa victoire. Le peuple souverain ne se confond pas avec l’autorité qui le consulte. Cette distinction donne à la défense de l’article 11 sa solidité juridique.
Le président reste un pouvoir constitué. Il tient ses compétences de la Constitution et doit respecter les conditions dans lesquelles elles lui sont attribuées. Le peuple, lorsqu’il est appelé à modifier expressément l’organisation constitutionnelle des pouvoirs, exerce selon la lecture soutenue ici une compétence constituante. La qualité du second ne dispense pas le premier de respecter sa propre compétence.
On peut donc contrôler l’acte qui prépare le vote sans traiter le peuple comme un législateur ordinaire incapable de modifier une règle constitutionnelle. Tout dépend de ce qui est contrôlé. L’initiative, la convocation, la question, les opérations électorales et le texte adopté ne sont pas un seul acte. Le moment de l’intervention du juge modifie aussi l’objet du contentieux. Une démonstration sérieuse doit suivre ces distinctions.
La décision du 6 novembre 1962 concerne une loi déjà adoptée par référendum. Elle n’a pas jugé par avance tous les décrets qui organiseraient un jour une autre consultation. Son refus de contrôle ne permet donc pas de promettre qu’un projet fondé sur l’article 11 parviendrait nécessairement jusqu’aux urnes. Invoquer 1962 comme une assurance contre tout recours préalable serait juridiquement imprudent. [6]
Le Conseil constitutionnel a maintenu sa position sur les lois référendaires dans la décision du 23 septembre 1992 relative à l’autorisation de ratifier le traité sur l’Union européenne. Il s’est à nouveau déclaré incompétent pour exercer le contrôle de l’article 61 sur une loi adoptée directement par le peuple. Cette consultation portait sur une ratification ; elle ne tranchait pas la validité d’une révision constitutionnelle par l’article 11. [8]
La décision du 25 avril 2014 étend cette logique au contentieux de la question prioritaire de constitutionnalité : le Conseil exclut de son examen les dispositions adoptées par le peuple à l’issue d’un référendum dont il a contrôlé la régularité au titre de l’article 60. Le statut juridictionnel de la décision populaire possède donc une singularité persistante. Elle ne se réduit pas à un souvenir de la confrontation entre de Gaulle et le Parlement. [9]
Que tirer de ces décisions ? Une conséquence précise : notre droit ne traite pas de manière identique une loi votée par les assemblées et une loi adoptée par le peuple. Il attache à cette seconde origine un effet sur la compétence du juge. Mais cet effet ne suffit pas à donner une valeur constitutionnelle à toute loi référendaire. L’absence d’un contrôle déterminé et le rang d’une norme sont deux questions différentes.
Une loi ordinaire adoptée par référendum reste une loi ordinaire. Sa protection contre certains recours ne permet pas à un gouvernement de lui attribuer, après le vote, le pouvoir de déroger à la Constitution. Pour défendre une révision par l’article 11, il faut établir dès l’origine que l’opération proposée est constituante et qu’elle relève du domaine ouvert par cet article. L’effet de souveraineté ne se décrète pas à la lecture des résultats.
La décision Maastricht II du 2 septembre 1992 éclaire cette nature. Le Conseil y reconnaît la souveraineté du pouvoir constituant, sous réserve des limitations qu’il rappelle, notamment quant aux périodes de révision et à la forme républicaine du gouvernement. Il admet qu’une disposition constitutionnelle nouvelle puisse déroger à une règle constitutionnelle antérieure. L’affaire se situe dans le cadre d’une révision opérée selon l’article 89 ; elle n’autorise pas le libre choix de toute procédure. [10]
L’enseignement demeure essentiel : une révision n’est pas illégale du seul fait qu’elle change le droit constitutionnel existant. Si elle devait être conforme à chaque règle qu’elle entend modifier, elle serait impossible. La compétence de réviser inclut nécessairement celle de remplacer certaines prescriptions par d’autres. C’est ce qui la distingue de la compétence législative ordinaire.
La décision du 26 mars 2003 sur la révision relative à l’organisation décentralisée de la République invite aussi à la cohérence. Le Conseil s’y déclare incompétent pour contrôler une révision adoptée par le Congrès. Le retrait du juge devant un acte constituant ne concerne donc pas seulement le peuple directement consulté. Il existe également lorsque les représentants exercent le pouvoir de révision dans la voie de l’article 89. [11]
L’absence de contrôle juridictionnel du contenu d’une révision ne peut dès lors être dénoncée comme une anomalie propre au référendum. Si l’on souhaite instituer un contrôle plus large des révisions, il faut en débattre pour l’ensemble des formes d’exercice du pouvoir constituant. On ne peut tenir le même retrait du juge pour naturel devant le Congrès et scandaleux devant le peuple, sans expliquer ce qui justifierait cette différence.
L’arrêt Sarran, Levacher et autres, rendu par le Conseil d’État le 30 octobre 1998, constitue néanmoins un appui sérieux pour la lecture adverse. Il présente les référendums nationaux de l’article 11 comme intervenant en matière législative et ceux de l’article 89 comme intervenant en matière constitutionnelle. Cette formulation ne doit pas être passée sous silence. Elle nourrit directement l’argument de la séparation des domaines. [12]
Le litige concernait une consultation en Nouvelle-Calédonie et les règles applicables à son organisation. Le Conseil d’État n’était pas saisi d’un projet national remplaçant expressément des dispositions constitutionnelles par la voie de l’article 11. La portée du motif doit être lue dans ce contexte. Il exprime une interprétation restrictive ; il ne constitue pas le jugement d’une nouvelle opération constituante comparable à celle de 1962.
Cette précision ne neutralise pas l’arrêt. Elle indique ce que doit affronter la thèse favorable : une lecture juridictionnelle autorisée, qu’elle entend contester et dont elle ne peut garantir l’abandon. Défendre une autre interprétation reste légitime. La doctrine n’a pas pour fonction de recopier les formules jurisprudentielles ; elle peut en discuter les fondements, la généralité et les conséquences dans des affaires différentes.
Le risque d’un recours préalable est, lui, devenu très concret. Par sa décision Hauchemaille du 25 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a admis qu’il puisse examiner avant le scrutin certaines contestations d’actes préparatoires, lorsque l’efficacité de son contrôle, le déroulement de la consultation ou le fonctionnement normal des pouvoirs publics risqueraient d’être gravement compromis. Cette affaire portait sur le référendum relatif au quinquennat. [13]
Il n’est donc plus possible d’affirmer que le juge serait nécessairement tenu d’attendre le résultat pour se déclarer ensuite incompétent. L’organisation du scrutin peut donner prise à un contentieux en amont. Un promoteur de la révision par l’article 11 doit préparer cette confrontation juridique. Il ne suffit pas d’espérer que la vitesse de la campagne rendrait les recours inutiles.
La décision Hauchemaille et Meyet du 24 mars 2005 confirme l’importance du contrôle préalable. Elle porte sur les décrets organisant le référendum relatif au traité établissant une Constitution pour l’Europe. Le Conseil examine les griefs qui lui sont présentés. Le mot Constitution dans le titre du traité ne doit pas créer de confusion : le projet soumis au peuple autorisait une ratification, après adaptation de la Constitution française. [14]
L’article 11 exige précisément, dans cette branche relative aux traités, que l’engagement soumis à ratification ne soit pas contraire à la Constitution. Le contrôle de cette exigence ne règle donc pas, par lui-même, la question distincte d’un projet annonçant une révision des institutions nationales. On ne peut importer la réponse d’un contentieux de ratification dans un contentieux constituant sans justifier le passage de l’un à l’autre.
La position défendue ici doit être formulée sans détour : le Conseil devrait pouvoir vérifier que le projet relève réellement de l’organisation des pouvoirs publics, que l’initiative est régulière et que le vote permet un choix intelligible. Il ne devrait pas déduire de la seule portée constitutionnelle du projet son exclusion de l’article 11. C’est une proposition d’interprétation, que l’état actuel du contentieux ne permet pas de présenter comme acquise.
L’expérience algérienne fournit ici un complément remarquable : l’arrêt Canal, Robin et Godot du 19 octobre 1962. La loi issue du référendum du 8 avril avait habilité le président à prendre les mesures nécessaires à l’application des déclarations relatives à l’Algérie. Sur cette base, une ordonnance avait institué une Cour militaire de justice. Le Conseil d’État annule cette ordonnance : les atteintes graves apportées aux principes généraux du droit pénal, notamment par l’absence de recours, excédaient ce que permettait l’habilitation. [28]
Le juge n’annulait ni le vote du peuple ni la loi référendaire. Il contrôlait un acte pris par l’exécutif pour l’appliquer. Cette distinction est particulièrement éclairante. Une décision populaire peut produire des effets puissants sans faire disparaître toute limite aux mesures ultérieures. Le président ne devient pas propriétaire du consentement reçu ; il reste tenu par la portée exacte de ce consentement.
L’arrêt détruit ainsi une assimilation commode entre référendum et licence exécutive. Admettre la force d’un vote populaire ne signifie pas permettre au Gouvernement de décider ensuite de tout en son nom. Les mesures d’application conservent leur nature. Elles doivent respecter les compétences et garanties qui leur sont applicables. La souveraineté du peuple ne s’étend pas, par contagion, à chaque acte de ceux qui mettent son choix en œuvre.
Le contrôle du déroulement du référendum répond, de son côté, à un impératif démocratique immédiat. L’article 60 confie au Conseil constitutionnel la surveillance de sa régularité et la proclamation des résultats. La liberté du vote, la sincérité des opérations et l’exactitude du décompte servent la souveraineté populaire. Elles ne lui sont pas opposées. Sans ces garanties, on ne saurait même pas si la volonté invoquée est celle des citoyens. [2]
Il faut enfin dire ce que la défense de l’article 11 implique face à une décision juridictionnelle défavorable. L’article 62 fixe l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel. Soutenir une interprétation différente, plaider son adoption ou critiquer une décision n’autorise pas les autorités publiques à l’ignorer. La contestation intellectuelle du raisonnement et le respect de la décision sont deux attitudes compatibles. [2]
La répartition que je soutiens est claire : aux autorités constituées, le respect de leurs compétences ; au juge, la protection des conditions du scrutin et le contrôle des actes qui relèvent de lui ; au peuple, le choix constituant dans le domaine ouvert par le texte. Le contrôle ne doit pas servir à inventer une immunité présidentielle. Il ne devrait pas davantage devenir le moyen d’ajouter à la Constitution un consentement parlementaire universel qu’elle n’énonce pas.
B. Le peuple doit voter sur une réforme précise, pas signer un chèque en blanc
Défendre sans réserve le principe d’une voie constituante par l’article 11 n’oblige pas à approuver sans examen tous les projets qui s’en réclament. Une compétence possède un domaine et une procédure. C’est justement ce qui en fait une compétence juridique. Pour lui donner sa pleine portée, il faut donc préciser comment une révision directement populaire devrait être conçue.
L’article 11 prévoit une décision du président sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées. La proposition doit être publiée au Journal officiel. Dans la voie gouvernementale, aucun accord préalable des deux chambres sur le texte n’est exigé. C’est précisément ce qui distingue ce mécanisme de l’article 89. Mais la proposition gouvernementale ne peut être remplacée par la volonté personnelle du président. [2]
L’article 19 dispense certains actes présidentiels, dont ceux relevant de l’article 11, de contreseing. Cette dispense ne supprime pas les conditions de l’article auquel elle renvoie. Une initiative gouvernementale et un contreseing sont deux opérations différentes. L’absence du second ne rend pas la première facultative. En période de désaccord entre le président et le Gouvernement, cette distinction peut devenir déterminante.
Lorsque la consultation est proposée par le Gouvernement, celui-ci fait devant chaque assemblée une déclaration suivie d’un débat. La décision de 2005 situe cette intervention après la décision présidentielle de soumettre le projet au référendum. Il s’agit d’un débat parlementaire, pas d’une adoption préalable dans les mêmes termes. Les élus peuvent critiquer la réforme et demander aux électeurs de la rejeter ; ils ne disposent pas, à ce stade, de la condition d’accord propre à l’article 89. [2] [14]
La procédure dite du référendum d’initiative partagée demande une analyse distincte. Elle associe une initiative parlementaire à des soutiens électoraux et comporte un contrôle spécifique. Le fait qu’elle figure également à l’article 11 ne permet pas de lui appliquer sans adaptation le raisonnement construit pour l’initiative présidentielle sur proposition gouvernementale. Le numéro de l’article ne rend pas interchangeables les mécanismes qu’il contient. [2]
Le deuxième travail porte sur l’objet. Le rattachement à l’organisation des pouvoirs publics doit être réel. Modifier le mode de désignation d’une institution, ses compétences ou ses rapports avec les autres pouvoirs soulève directement cette question. Ajouter une phrase sur les institutions à un texte dont l’objet essentiel leur serait étranger ne suffit pas. La qualification dépend de ce que la réforme fait, pas de l’intitulé qu’on lui donne.
L’exemple du Sénat permet de comprendre l’enjeu. Une réforme de ses attributions ou de son mode de désignation concerne manifestement l’organisation des pouvoirs publics. Dans la voie de l’article 89, son accord sur le texte est nécessaire. Dans la lecture de l’article 11 défendue ici, les citoyens pourraient trancher directement. La différence ne constitue pas un défaut caché du raisonnement ; elle en expose l’utilité institutionnelle.
Une institution possède naturellement des arguments pour défendre son rôle. Elle ne devrait pas tirer de cette qualité un droit de décider seule si le peuple peut discuter de sa transformation. Le bicamérisme peut être défendu avec force devant les électeurs. L’existence d’une seconde chambre et l’étendue de ses pouvoirs restent cependant des choix constitutionnels, pas un patrimoine soustrait à la décision du souverain.
L’article 11 permettrait ainsi de répondre à une difficulté structurelle de l’article 89 : une institution peut refuser la réforme qui la concerne, y compris lorsque cette réforme bénéficie d’un soutien populaire important. Le risque n’est pas seulement celui d’un désaccord ponctuel. Il est celui d’une autorisation préalable donnée par l’organe dont le statut est précisément en discussion. La voie directe remettrait cette question entre les mains du titulaire de la souveraineté.
Cet argument ne transforme pas toute résistance parlementaire en abus. Les chambres peuvent avoir raison contre le Gouvernement, et les électeurs peuvent leur donner raison. Le point juridique est ailleurs : leur désaccord doit-il suffire, dans toutes les procédures possibles, à empêcher que la question soit posée ? Je réponds non. La valeur d’un argument pour le maintien d’une institution ne crée pas, à elle seule, un monopole sur l’ouverture du débat constituant.
Les mêmes distinctions doivent être conservées lorsqu’un projet concerne l’immigration, la nationalité ou d’autres sujets de campagne. Ces mots désignent des ensembles de mesures très différents. Leur importance politique ne suffit pas à les faire entrer dans le domaine de l’article 11. Il faut examiner les dispositions proposées, leur objet et leur portée. Une affirmation générale sur le thème ne remplace pas cette qualification.
Un changement réel des compétences des pouvoirs publics doit être analysé comme tel. Une mesure simplement accompagnée d’une modification institutionnelle de façade pose une autre difficulté. La thèse favorable à l’article 11 n’a aucun intérêt à effacer cette frontière : elle s’appuie précisément sur les matières énumérées par la Constitution. Si l’on retire au texte son domaine, on retire au raisonnement son fondement.
Le troisième travail concerne l’écriture de la révision. Un projet constituant devrait indiquer les articles modifiés, la rédaction qui les remplace et les dispositions transitoires nécessaires. Le bulletin de vote ne peut contenir tous les détails, mais le texte soumis à l’approbation doit être connu. La question doit renvoyer clairement à ce texte et ne pas promettre un résultat que ses dispositions ne produisent pas.
Il faut notamment distinguer une décision immédiatement applicable d’une habilitation donnée à une autorité pour agir ensuite. Demander au peuple d’adopter une règle et lui demander d’autoriser quelqu’un à la définir ultérieurement ne sont pas la même opération. Plus la délégation est large, moins il est possible de présenter le scrutin comme une décision constituante précise. Le précédent de Canal rappelle que l’exécution d’un choix populaire ne doit pas excéder ce qu’il a réellement autorisé.
Une réforme du calendrier des mandats illustre aussi l’importance des dispositions transitoires. S’applique-t-elle aux titulaires en fonction ou seulement aux prochains élus ? Modifie-t-elle la durée d’un mandat en cours ? Exige-t-elle des lois d’application avant de produire ses effets ? Ces questions ne sont pas accessoires. Elles déterminent ce que les citoyens acceptent concrètement lorsqu’ils votent oui.
Le quatrième travail concerne l’unité de la consultation. Un projet peut comporter plusieurs dispositions liées entre elles ; une réforme institutionnelle ne tient pas nécessairement dans une phrase. Mais l’électeur doit pouvoir comprendre le choix global qui lui est proposé. Lier artificiellement des décisions sans rapport risque de transformer le vote en marché forcé : accepter une mesure souhaitée au prix d’une autre que l’on rejette.
Il ne faut pas pour autant promettre une atomisation de chaque réforme en dizaines de questions. Certaines dispositions n’ont de sens qu’ensemble. La bonne exigence est celle d’une cohérence intelligible entre les éléments du projet. Elle oblige les auteurs à expliquer pourquoi ces changements forment une décision commune et quelles alternatives les électeurs peuvent réellement choisir.
La liberté de refuser est tout aussi importante. Les institutions doivent appliquer le résultat selon la procédure utilisée. Un non n’autorise pas à agir comme si le texte avait été approuvé ; un oui n’approuve pas des mesures qui n’étaient pas soumises au vote. La campagne peut être politique, vive et personnalisée. La portée juridique du scrutin reste celle du texte proposé.
Le président ne devrait donc pas présenter toute victoire comme une délégation générale de pouvoir. Les électeurs peuvent accepter une réforme sans approuver l’ensemble de sa politique. Ils peuvent la refuser sans demander la disparition de toutes ses autres compétences. Distinguer le choix normatif du jugement global sur une personne permet de prendre le vote au sérieux, au lieu de le réduire à un plébiscite permanent.
Les limites protégées par la Constitution doivent également être traitées. La décision Maastricht II rappelle les restrictions liées à certaines périodes et à la forme républicaine du gouvernement. L’article 7 exclut l’exercice des attributions de l’article 11 par l’autorité assurant provisoirement les fonctions présidentielles. La liberté de choisir une procédure ne permet pas d’ignorer ces garanties. [2] [10]
La coexistence des articles 11 et 89 ne devrait pas servir à neutraliser les garanties fondamentales de l’opération constituante. Je défends une autre voie prévue par la Constitution, pas la possibilité de profiter d’une situation de crise pour supprimer les conditions d’une décision libre. Le pouvoir de choisir une procédure ne peut être confondu avec celui d’abolir la qualité même de la décision qu’elle doit permettre.
Cela exige de distinguer, dans l’article 89, les modalités propres à sa procédure et les limitations qui protègent le pouvoir de révision dans son principe. L’accord des deux chambres appartient au mécanisme parlementaire que cet article organise. La protection de la forme républicaine répond à une autre logique. Admettre une voie référendaire concurrente ne suppose pas de traiter ces deux catégories de règles comme si elles étaient identiques.
Une révision interne ne fait pas non plus disparaître, par sa seule adoption, les engagements internationaux de la France. Changer la Constitution et modifier un traité sont des opérations différentes. Un projet peut créer une tension avec une obligation internationale ; le vote national ne vaut pas, à lui seul, modification concertée de cet engagement ni disparition de toute conséquence sur le plan international. Cette distinction doit être expliquée aux électeurs lorsqu’elle conditionne l’effet promis.
Le raisonnement est le même pour les mesures d’application. Une nouvelle disposition constitutionnelle ne dispense pas d’adopter les lois nécessaires dans les formes requises, ni de respecter les garanties demeurées en vigueur. Lorsque le constituant entend créer une exception, il doit en fixer la portée. Lorsque le texte n’en crée pas, l’exécutif ne peut la déduire d’un simple appel à la volonté populaire.
La question décisive n’est donc pas de savoir si le peuple pourrait tout faire par n’importe quel moyen. Aucun des arguments développés ici ne le prétend. Elle est de savoir si un projet explicitement constituant, relatif à l’organisation des pouvoirs publics et régulièrement soumis à un vote libre, doit nécessairement être arrêté parce qu’une chambre n’a pas préalablement consenti à son adoption.
Défendre l’article 11, c’est demander que les projets soient jugés sur leur texte, leur objet et leur procédure, au lieu d’être écartés par un interdit de principe ajouté à la Constitution. Les représentants peuvent proposer, discuter, convaincre et appeler à voter non. Je conteste qu’ils disposent nécessairement du pouvoir d’empêcher le peuple de répondre. Le dernier mot sur l’organisation des pouvoirs publics ne doit pas appartenir, par principe, à ceux qui les exercent.
Sources et références
7. François Mitterrand — Entretien avec Olivier Duhamel pour Pouvoirs, avril 1988, archives de l’Élysée
10. Conseil constitutionnel — 2 septembre 1992, n° 92-312 DC, Maastricht II, notamment considérant 19
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