Nationalité italienne: même si elle venait à être sauvée à Luxembourg, la réforme Tajani pourrait encore tomber à Rome : les griefs constitutionnels que l’ordonnance n° 147/2026 laisse intacts

La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie de la compatibilité de l’article 3-bis de la loi italienne sur la nationalité avec les articles 9 TUE et 20 TFUE. Cependant, le renvoi préjudiciel décidé par la Cour constitutionnelle italienne ne porte que sur l’une des nombreuses objections formulées contre la réforme de 2025. Plusieurs griefs, qui reposent exclusivement sur la Constitution italienne ou sur des engagements internationaux étrangers au droit de l’Union, demeurent donc en suspens. Même si Luxembourg validait le dispositif, la réforme Tajani ne serait ainsi nullement à l’abri d’une censure ultérieure prononcée à Rome.

L’ordonnance n° 147/2026, qui a été déposée le 23 juillet 2026 par la Cour constitutionnelle italienne, possède une portée que l’on pourrait aisément sous-estimer si l’on se contentait d’en retenir qu’elle renvoie à la Cour de justice de l’Union européenne la question de la conformité de la réforme italienne de la nationalité au droit européen.

L’événement est déjà considérable puisque, quelques semaines auparavant, la décision n° 63/2026 avait jugé non fondée la question qui était tirée de l’article 117, premier alinéa, de la Constitution italienne, combiné avec les articles 9 TUE et 20 TFUE. La Cour constitutionnelle avait alors considéré que l’article 3-bis de la loi n° 91/1992 ne produisait pas une perte de nationalité, mais qu’il instituait une « préclusion originaire à l’acquisition » de celle-ci, de sorte que les personnes dont le statut n’avait jamais été officiellement reconnu ne pouvaient pas utilement se prévaloir de la jurisprudence européenne relative à la privation de la citoyenneté de l’Union. Elle avait, par conséquent, estimé qu’aucun renvoi préjudiciel ne s’imposait.

L’ordonnance n° 147/2026 modifie profondément cette situation puisque, tout en maintenant formellement la reconstruction doctrinale qui avait été adoptée par la décision n° 63/2026, elle reconnaît désormais que l’interprétation des articles 9 TUE et 20 TFUE est pertinente pour la résolution des litiges provenant des tribunaux de Mantoue et de Campobasso. La Cour constitutionnelle a donc suspendu les trois procédures réunies et a demandé à la Cour de justice si le droit de l’Union s’oppose à une législation qui considère comme n’ayant jamais acquis la nationalité italienne une personne née à l’étranger, y compris avant l’entrée en vigueur de la réforme, lorsqu’elle possède une autre nationalité et ne remplit aucune des exceptions prévues par l’article 3-bis.

Cependant, la question européenne, aussi importante soit-elle, n’épuise nullement le contentieux constitutionnel.

Les ordonnances de renvoi avaient invoqué une série particulièrement étendue de paramètres. Le tribunal de Mantoue avait ainsi soulevé des questions fondées sur les articles 1er, deuxième alinéa, 2, 3, 22, 24, 56, 58, 72, quatrième alinéa, 77 et 117, premier alinéa, de la Constitution, ce dernier étant combiné avec l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Les deux ordonnances concordantes du tribunal de Campobasso avaient, quant à elles, invoqué les articles 2, 3, 22, 72, quatrième alinéa, 77 et 117, premier alinéa, de la Constitution, le dernier paramètre étant cette fois combiné avec les articles 9 TUE et 20 TFUE.

Or la Cour constitutionnelle n’a transmis à Luxembourg que la question relevant du droit de l’Union. Elle n’a rejeté ni les moyens fondés sur l’article 22, qui interdit la privation de la nationalité pour des motifs politiques, ni ceux qui sont tirés de l’article 24, relatif à l’accès au juge, des articles 1er, 56 et 58, qui intéressent la souveraineté populaire et la composition du corps électoral, des articles 72 et 77, lesquels encadrent la procédure législative et la décrétation d’urgence, ou encore de l’article 117, combiné avec les instruments internationaux de protection contre les discriminations.

Ces questions ont été laissées en suspens parce que l’ensemble de l’instance constitutionnelle a été suspendu dans l’attente de la décision européenne. Elles n’ont toutefois été ni absorbées, ni déclarées irrecevables, ni jugées infondées.

Une précision méthodologique s’impose néanmoins. Il ne s’agit pas de réexaminer ici les griefs généraux qui étaient fondés sur les articles 2 et 3 de la Constitution et qui concernaient la rétroactivité, la confiance légitime, les droits acquis ou la différence de traitement entre les demandes introduites avant et après le 28 mars 2025. Ces moyens avaient déjà été soulevés par le tribunal de Turin, puis examinés et rejetés par la décision n° 63/2026. Le dispositif de cette décision déclare en effet non fondées les questions tirées des articles 2 et 3, ainsi que celle qui reposait sur l’article 117, premier alinéa, combiné avec les articles 9 TUE et 20 TFUE.

La présente analyse porte exclusivement sur les paramètres qui n’avaient pas été formellement invoqués dans l’ordonnance turinoise et qui n’ont donc pas été tranchés par le dispositif de la décision n° 63/2026.

Cette délimitation est essentielle car il ne suffit pas qu’un principe constitutionnel ait été évoqué dans les motifs d’une décision pour que toute question ultérieure qui se fonde sur ce principe soit définitivement jugée. La décision n° 63/2026 a certes parlé de l’article 22, de la souveraineté populaire, du corps électoral et de la relation qui doit unir le citoyen à la communauté politique. Elle a même utilisé ces éléments pour développer une conception substantielle de la citoyenneté, qui reposerait sur un lien effectif de solidarité, de réciprocité et de participation au destin collectif. Mais ni l’article 22, ni l’article 24, ni les articles 1er, 56 et 58, ni les articles 72 et 77 n’étaient compris parmi les paramètres qui délimitaient le thema decidendum de l’affaire turinoise. La Cour n’a donc pas pu statuer, dans le dispositif de sa décision, sur leur éventuelle violation.

La distinction est d’autant plus importante que les griefs qui demeurent pendants ne procèdent pas tous de la même logique. Certains contestent la substance de la réforme, parce que celle-ci aboutirait à priver rétroactivement des personnes de leur nationalité, à leur fermer l’accès au juge ou à redéfinir le peuple italien. D’autres attaquent la source même de la réforme, parce qu’ils soutiennent qu’une transformation aussi profonde du statut civique ne pouvait pas être adoptée par décret-loi et que les conditions extraordinaires de nécessité et d’urgence faisaient défaut.

Ainsi, quand bien même la Cour de justice répondrait que les articles 9 TUE et 20 TFUE ne s’opposent pas à l’article 3-bis, elle ne délivrerait aucun brevet général de constitutionnalité. Elle constaterait seulement que le droit de l’Union, tel qu’il a été invoqué dans la question préjudicielle, n’interdit pas la mesure. Il appartiendrait encore à la Cour constitutionnelle italienne de déterminer si cette même mesure respecte les garanties propres à la Constitution républicaine.

Le droit de l’Union fixe des obligations auxquelles les États membres ne peuvent se soustraire, mais il n’a pas pour fonction de purger les lois nationales de tous leurs vices constitutionnels internes. Une législation peut donc être compatible avec les traités européens tout en étant contraire à la Constitution de l’État qui l’a adoptée. Inversement, la circonstance qu’une norme ne viole pas la citoyenneté européenne ne permet pas de conclure qu’elle respecte nécessairement l’interdiction italienne de priver une personne de sa nationalité pour des motifs politiques, le droit constitutionnel d’agir en justice, les règles de formation de la loi ou les conditions qui autorisent le Gouvernement à légiférer dans l’urgence.

La réforme Tajani est donc soumise à deux procès différents, quoique liés. Le premier se déroule à Luxembourg et concerne la citoyenneté de l’Union. Le second demeure ouvert à Rome et porte sur la Constitution italienne. Or il suffirait qu’un seul des moyens restés en suspens soit accueilli pour que l’article 3-bis, ou du moins sa portée rétroactive, soit censuré indépendamment de la réponse européenne.

I. Une réforme peut respecter le droit de l’Union tout en portant atteinte au statut constitutionnel du citoyen italien

A. De la « préclusion originaire » à la privation politique de nationalité : l’article 22 de la Constitution demeure un obstacle autonome

L’article 22 de la Constitution italienne dispose que nul ne peut être privé, pour des motifs politiques, de sa capacité juridique, de sa nationalité ou de son nom. La disposition, qui associe trois éléments fondamentaux de l’identité juridique de la personne, s’inscrit directement dans la réaction du constituant aux pratiques autoritaires du régime fasciste, lequel avait utilisé la déchéance civique et la privation de nationalité comme instruments d’exclusion et de répression.

La concision du texte ne doit pas masquer l’importance de la garantie. La capacité juridique, le nom et la nationalité ne sont pas présentés comme de simples avantages dont le législateur pourrait librement disposer, mais comme des attributs que la puissance publique ne peut supprimer lorsqu’elle poursuit des motifs politiques.

La première difficulté tient toutefois au sens qu’il convient de donner à l’expression « motifs politiques ».

Une interprétation étroite conduit à considérer que l’article 22 vise seulement les privations qui sont prononcées à raison des opinions politiques, de l’appartenance partisane, de l’activité militante ou de l’opposition au Gouvernement. Selon cette lecture, la Constitution interdit que le dissident, l’opposant ou le membre d’un mouvement politique soit privé de sa nationalité en raison de ses convictions, mais elle ne fait pas obstacle à ce que le législateur modifie, pour des raisons générales de politique publique, les règles d’acquisition ou de conservation de la citoyenneté.

Cette compréhension est confortée par la décision n° 311/1996, dans laquelle la Cour constitutionnelle avait relié l’article 22 à l’interdiction de faire découler des conséquences discriminatoires des choix politiques du citoyen. La Cour avait alors rapproché cette disposition des libertés d’association, d’expression et de participation politique, ce qui suggère que les « motifs politiques » désignent prioritairement les opinions ou comportements politiques de l’individu plutôt que les objectifs généraux poursuivis par le législateur.

Si cette lecture était retenue sans nuance, le moyen soulevé par Mantoue et Campobasso serait difficile à accueillir. L’article 3-bis n’identifie aucune personne en raison de ses convictions, de ses votes ou de ses engagements. Il définit une catégorie abstraite, qui rassemble les personnes nées à l’étranger, titulaires d’une autre nationalité et dépourvues de l’un des liens prévus par les exceptions légales. Il ne leur reproche aucune activité politique et ne les sanctionne pas en raison d’une opposition au pouvoir.

Cependant, les juridictions de renvoi proposent une interprétation plus large, qui prend en considération non seulement la situation individuelle de la personne privée de sa nationalité, mais également la nature des objectifs qui déterminent la privation.

Le tribunal de Campobasso observe notamment que la réforme repose sur des considérations démographiques, identitaires, sécuritaires et politiques. Le préambule du décret-loi invoque l’augmentation du nombre potentiel de citoyens italiens résidant à l’étranger, l’absence supposée de liens effectifs avec la République, les conséquences que ces reconnaissances pourraient produire sur la sécurité nationale, ainsi que la nécessité de préserver une conception substantielle de la communauté civique. Le Gouvernement affirme également qu’il faut éviter une extension incontrôlée de la citoyenneté italienne et européenne, laquelle pourrait résulter de demandes introduites par des personnes dont le lien avec l’Italie serait exclusivement généalogique.

Ces objectifs sont incontestablement politiques au sens courant du terme, puisqu’ils concernent la détermination du peuple, la composition du corps civique, la sécurité de l’État, la place des Italiens de l’étranger et l’accès à la citoyenneté européenne. Ils ne relèvent ni d’une simple rectification technique ni d’une mesure administrative neutre.

La question consiste donc à savoir si l’article 22 interdit seulement les privations motivées par les opinions politiques de la personne ou s’il interdit également qu’une catégorie de citoyens soit privée de son statut en raison d’une politique générale qui tend à redéfinir la communauté nationale.

La réponse ne peut être donnée sans examiner la nature exacte de l’effet produit par l’article 3-bis.

La réforme évite soigneusement les termes de perte, de retrait, de révocation ou de déchéance. Elle prévoit que la personne née à l’étranger et possédant une autre nationalité « est considérée comme n’ayant jamais acquis » la nationalité italienne, sauf lorsqu’une exception est applicable. Le législateur a donc utilisé une fiction juridique qui ne prétend pas retirer une nationalité existante, mais qui réécrit rétroactivement les conditions dans lesquelles celle-ci avait été acquise.

La décision n° 63/2026 a fait de cette qualification le pivot de son raisonnement. Selon la Cour constitutionnelle, le texte ne révoque pas un statut qui aurait été définitivement et officiellement reconnu ; il fait obstacle, dès l’origine, à l’acquisition de la citoyenneté par les personnes dont le statut était demeuré non constaté. La différence serait déterminante puisque la révocation agit normalement pour l’avenir et frappe une situation juridiquement établie, tandis que l’article 3-bis produit des effets ex tunc sur des situations qui n’avaient pas encore été officiellement reconnues.

Cependant, cette reconstruction n’a été élaborée, dans la décision n° 63/2026, que pour répondre aux questions fondées sur les articles 2, 3 et 117 de la Constitution. Elle n’a pas tranché un grief dont l’article 22 aurait constitué le paramètre direct.

Cette distinction ne relève pas d’un formalisme dépourvu de portée. Lorsqu’un juge constitutionnel examine une même mesure au regard de paramètres différents, il peut être conduit à attribuer une importance nouvelle à des éléments qu’il avait auparavant tenus pour secondaires. La qualification de « préclusion originaire » peut suffire à répondre à une objection fondée sur la confiance légitime ou sur la jurisprudence européenne relative à la perte d’une citoyenneté reconnue ; elle ne suffit pas nécessairement à démontrer qu’aucune privation n’existe au sens autonome de l’article 22.

En effet, la Constitution ne s’attache pas uniquement au vocabulaire utilisé par le législateur.

Si une personne était italienne dès sa naissance selon la loi qui était alors applicable, et si l’intervention administrative ou judiciaire n’avait qu’une portée déclarative, la décision prise plusieurs décennies plus tard de la considérer comme n’ayant jamais acquis cette nationalité produit matériellement un effet privatif.

La fiction de non-acquisition n’efface pas nécessairement la réalité juridique antérieure. Elle peut, au contraire, constituer la technique par laquelle cette réalité est supprimée.

À cet égard, la jurisprudence italienne relative au caractère déclaratif de la reconnaissance iure sanguinis conserve une importance particulière. La nationalité par filiation n’était traditionnellement pas accordée par l’administration, mais constatée sur la base d’une chaîne de transmission qui remontait à la naissance. Le jugement qui reconnaissait le statut ne créait donc pas une nationalité nouvelle à la date où il était prononcé ; il déclarait que l’intéressé la possédait depuis sa naissance.

L’ordonnance n° 13818/2026 de la Cour de cassation, que la Cour constitutionnelle elle-même examine dans l’ordonnance n° 147, confirme que l’absence de reconnaissance empêche l’intéressé de jouir concrètement des prérogatives attachées au statut, mais elle admet également que les obstacles administratifs, et notamment l’impossibilité d’obtenir un rendez-vous consulaire, créent un intérêt à agir en justice afin que le statut puisse être constaté.

La distinction entre l’existence du droit et son opposabilité pratique devient alors centrale.

Une personne peut ne pas disposer d’un passeport, ne pas être inscrite dans les registres italiens et ne pas exercer les droits électoraux, tout en étant néanmoins titulaire, en droit, d’une nationalité que l’administration doit reconnaître lorsqu’elle est saisie d’un dossier complet. L’absence d’exercice effectif ne transforme pas nécessairement le droit en simple espérance. Elle peut seulement signifier que le titulaire n’a pas encore accompli les formalités qui permettent d’en rendre les effets pleinement opposables.

Si cette conception est retenue, l’article 3-bis ne se borne pas à modifier les conditions d’une acquisition future. Il supprime rétroactivement un statut qui existait, bien qu’il n’ait pas encore été constaté. L’article 22 devient alors pertinent, car la Cour constitutionnelle devrait déterminer si le législateur peut faire disparaître ce statut pour des considérations qui relèvent de la composition politique et démographique de la communauté nationale.

La décision n° 87/1975 offre à cet égard un précédent important, mais dont la portée doit être appréciée avec rigueur. La Cour constitutionnelle avait censuré la disposition de la loi n° 555/1912 qui faisait perdre automatiquement sa nationalité à la femme italienne épousant un étranger lorsque la nationalité du mari lui était communiquée. Elle avait notamment relevé que la perte intervenait indépendamment de la volonté de la femme et qu’elle créait une discrimination contraire aux articles 3 et 29 de la Constitution.

Il serait toutefois inexact d’en déduire que la décision n° 87/1975 aurait consacré, sur le fondement de l’article 22, un principe absolu selon lequel aucune nationalité ne pourrait être perdue sans une manifestation volontaire. L’article 22 ne figurait pas parmi les paramètres sur lesquels la censure avait été prononcée. La décision portait principalement sur l’égalité entre les époux et sur le caractère discriminatoire d’une perte qui frappait exclusivement la femme.

Le précédent demeure néanmoins significatif, car il témoigne de la méfiance constitutionnelle à l’égard des mécanismes automatiques qui font disparaître la nationalité sans que le titulaire ait exprimé la volonté d’y renoncer. Or l’article 3-bis produit lui aussi un effet automatique : dès lors que les conditions légales sont réunies, la personne est réputée n’avoir jamais été italienne, sans qu’un examen individuel de ses liens avec l’Italie, de ses démarches antérieures, de sa situation familiale ou des conséquences de la mesure soit organisé.

Le grief fondé sur l’article 22 présente donc une force réelle, mais il n’est pas dépourvu de fragilités.

Sa première faiblesse réside dans l’interprétation traditionnelle des « motifs politiques ». Si la Cour constitutionnelle maintient que cette expression renvoie aux opinions ou activités politiques de la personne, la réforme pourra difficilement être censurée sur ce fondement. Le fait qu’une législation poursuive une politique démographique ou identitaire ne suffit pas nécessairement à transformer toutes ses conséquences en privations « pour motifs politiques » au sens constitutionnel.

Sa deuxième faiblesse réside dans la qualification déjà retenue par la décision n° 63/2026. Bien que l’article 22 n’ait pas été formellement tranché, la Cour a affirmé avec insistance que l’article 3-bis n’opérait aucune révocation. Elle pourrait reprendre ce raisonnement et déclarer que la première condition d’application de l’article 22, qui suppose une privation de nationalité, fait défaut.

Mais le moyen possède également deux atouts considérables.

D’une part, la qualification formulée par le législateur ne peut pas suffire à soustraire une mesure au contrôle constitutionnel. Si le droit italien antérieur attribuait la nationalité dès la naissance, l’expression « est considéré comme n’ayant jamais acquis » décrit précisément une suppression rétroactive de cet effet juridique.

D’autre part, le préambule du décret-loi assume une finalité qui concerne directement la définition politique du peuple italien. Il ne s’agit pas seulement de remédier à une difficulté documentaire ou de préciser un critère technique. Il s’agit de réduire le nombre de personnes auxquelles est reconnu le statut de citoyen, parce que leur participation à la communauté nationale est jugée insuffisamment effective et parce que leur présence potentielle dans le corps civique est considérée comme problématique.

Or plus la réforme est justifiée par la nécessité de redéfinir le peuple et d’écarter une population de la communauté politique, plus il devient difficile de soutenir qu’elle serait étrangère à la protection offerte par l’article 22.

La réponse de la Cour de justice ne résoudra pas ce débat.

Si Luxembourg considérait que l’article 3-bis ne viole pas les articles 9 TUE et 20 TFUE, cette décision signifierait seulement que le droit de l’Union ne protège pas, dans les circonstances visées, les personnes dont la citoyenneté nationale n’avait pas été officiellement reconnue, ou qu’il laisse à l’Italie une marge suffisante pour exiger un lien effectif.

Elle ne dirait rien de l’interprétation de la formule « pour motifs politiques » contenue dans l’article 22 de la Constitution italienne. Elle ne pourrait pas davantage décider si la fiction de non-acquisition constitue, dans l’ordre constitutionnel italien, une véritable privation de nationalité.

La Cour constitutionnelle devrait donc reprendre l’examen et choisir entre deux conceptions.

Selon la première, qui prolongerait la décision n° 63/2026, l’article 22 ne protège que les personnes dont le statut avait été officiellement consolidé et seulement contre les privations qui sanctionnent leurs choix politiques. Dans cette hypothèse, le moyen serait rejeté.

Selon la seconde, l’article 22 protège la substance du lien de nationalité contre toute suppression rétroactive fondée sur une politique d’exclusion du corps civique, même lorsque le statut n’avait pas encore été administrativement constaté. Dans cette hypothèse, l’article 3-bis pourrait être censuré, au moins en tant qu’il s’applique aux personnes nées avant son entrée en vigueur.

Le grief n’est donc ni manifestement décisif ni manifestement voué à l’échec. Il demeure ouvert et il oblige la Cour constitutionnelle à répondre à une question que la décision n° 63/2026 avait contournée : un État peut-il éviter l’interdiction constitutionnelle de priver une personne de sa nationalité en déclarant rétroactivement que cette nationalité n’a jamais existé ?

B. L’accès au juge, la composition du peuple et la non-discrimination internationale : les autres garanties substantielles demeurent mobilisables

Le tribunal de Mantoue n’a pas limité sa critique à l’article 22. Il a également soutenu que la réforme portait atteinte au droit d’agir en justice, qu’elle affectait la souveraineté populaire et les droits électoraux, et qu’elle introduisait des différences de traitement susceptibles de méconnaître les engagements internationaux de l’Italie en matière de non-discrimination.

Ces griefs sont distincts, mais ils convergent vers une même interrogation : le législateur peut-il redéfinir rétroactivement le peuple italien tout en fermant, sans véritable période transitoire, la voie qui permettait aux intéressés de faire constater leur appartenance à ce peuple ?

L’article 24 de la Constitution affirme que toute personne peut agir en justice pour protéger ses droits et ses intérêts légitimes et que la défense constitue un droit inviolable à tous les stades et degrés de la procédure.

Le moyen formulé par le tribunal de Mantoue ne repose pas sur l’idée que l’article 3-bis interdirait formellement toute saisine du juge. Une personne qui ne remplit pas les conditions nouvelles peut encore engager une action devant le tribunal italien. Son recours ne sera pas déclaré irrecevable pour le seul motif qu’il a été déposé après le 27 mars 2025 ; il sera examiné au regard du droit nouveau et pourra être rejeté au fond.

Cette observation constitue le principal obstacle au grief tiré de l’article 24. La Cour constitutionnelle distingue traditionnellement les normes qui suppriment ou rendent excessivement difficile l’exercice d’une action en justice de celles qui modifient le droit substantiel applicable au litige. Lorsqu’une loi change la règle de fond sans supprimer l’accès au tribunal, l’article 24 n’est pas nécessairement pertinent puisque le justiciable conserve la faculté de soumettre sa prétention à un juge, même si cette prétention est désormais moins favorablement appréciée.

Si l’article 3-bis est compris comme une simple modification substantielle des conditions d’acquisition de la nationalité, la Cour pourrait donc répondre que le droit au juge demeure intact. Le demandeur peut agir, présenter ses arguments, contester l’application de la loi et exercer les voies de recours disponibles. L’article 24 ne garantit pas que le droit substantiel demeure inchangé, ni que le juge statue selon la législation que le demandeur estime la plus favorable.

Cependant, le raisonnement de Mantoue est plus profond, car il repose sur la nature déclarative de l’action en reconnaissance de nationalité.

Les intéressés ne demandaient pas au juge de leur accorder une nationalité nouvelle. Ils lui demandaient de constater un statut qu’ils prétendaient posséder depuis leur naissance. La loi nouvelle n’a donc pas seulement diminué les chances de succès d’une prétention future ; elle a supprimé rétroactivement l’objet même d’une action qui tendait à faire reconnaître un droit préexistant.

Cette différence est décisive.

Lorsque le législateur transforme le droit substantiel pour l’avenir, le justiciable ne peut généralement pas invoquer l’article 24 afin de conserver éternellement la règle ancienne. Mais lorsqu’il intervient rétroactivement pour empêcher le juge de constater un statut qui, selon la législation antérieure, était déjà acquis, la modification substantielle et l’atteinte juridictionnelle deviennent difficilement séparables.

Le problème est renforcé par l’absence de délai transitoire accessible aux personnes qui n’avaient pas encore introduit leur demande.

L’article 3-bis réserve l’application de la législation antérieure aux demandes administratives accompagnées des documents nécessaires, aux rendez-vous qui avaient été communiqués avant l’échéance et aux actions judiciaires déposées avant 23 h 59, heure de Rome, le 27 mars 2025. Or le décret-loi a été adopté et publié le 28 mars 2025, puis est entré en vigueur le lendemain. Les personnes concernées ne disposaient donc pas, après la révélation officielle du texte, d’un délai durant lequel elles auraient pu exercer utilement leur droit d’action selon l’ancien régime.

La frontière temporelle n’a pas simplement été brève : elle était déjà franchie lorsque le décret a été publié.

Le législateur a certes voulu empêcher une ruée vers les consulats et les tribunaux entre l’annonce de la réforme et son entrée en vigueur. Cette préoccupation explique le choix de rattacher les clauses de sauvegarde à la veille de l’adoption. Mais ce choix produit une conséquence particulière : la personne qui n’avait pas agi avant de connaître la réforme ne pouvait plus préserver le bénéfice du droit antérieur lorsqu’elle en a appris l’existence.

L’article 24 pourrait ainsi être mobilisé non pour garantir l’immutabilité de la règle substantielle, mais pour exiger que le titulaire allégué d’un statut dispose d’une possibilité réelle et raisonnable de le faire constater avant que cette possibilité soit rétroactivement neutralisée.

La jurisprudence constitutionnelle admet que la fixation des délais procéduraux relève en principe du pouvoir d’appréciation du législateur, mais elle exige que ceux-ci ne soient pas si courts ou si rigoureux qu’ils rendent l’action impossible ou excessivement difficile. La congruité d’un délai doit être appréciée en fonction de la nature de la procédure, de la complexité des démarches et de l’intérêt que le justiciable cherche à protéger.

Or la reconnaissance iure sanguinis suppose généralement de reconstituer une chaîne généalogique, d’obtenir des actes d’état civil dans plusieurs États, de vérifier les éventuelles naturalisations, de faire apostiller et traduire les documents, puis d’obtenir un rendez-vous consulaire ou de préparer une action judiciaire. Une échéance qui expire avant même la publication de la réforme ne peut évidemment pas être comparée à un délai procédural ordinaire dont le titulaire aurait été averti à l’avance.

La question est encore plus sensible lorsque les intéressés avaient déjà entrepris certaines démarches, mais qu’ils n’avaient pas pu déposer un dossier complet en raison de l’engorgement des administrations consulaires.

La décision n° 63/2026 avait expressément laissé ouverte la situation de ceux qui avaient demandé un rendez-vous avant le 28 mars 2025 sans que celui-ci leur ait été communiqué dans le délai légal. L’ordonnance n° 147/2026 rappelle que cette question n’était pas pertinente dans les affaires de Campobasso, puisque les demandeurs concernés n’avaient pas engagé de procédure administrative ; elle ne la tranche donc pas pour les autres situations.

L’ordonnance n° 13818/2026 de la Cour de cassation accentue cette difficulté puisqu’elle reconnaît que l’absence de rendez-vous consulaire, qui empêche le dépôt de la demande administrative, peut elle-même créer un intérêt à agir en justice. Il serait paradoxal que l’administration puisse, par son incapacité à accorder un rendez-vous, empêcher la formalisation d’une demande, tandis que le législateur utiliserait ensuite l’absence de cette formalisation pour exclure définitivement l’intéressé du régime antérieur.

Le grief fondé sur l’article 24 reste néanmoins délicat, car la Cour constitutionnelle pourrait considérer que la question se confond en réalité avec celles de la rétroactivité et de la confiance légitime, lesquelles ont déjà été rejetées dans la décision n° 63/2026. Elle pourrait également rappeler que le juge demeure accessible et que la modification du droit applicable ne constitue pas, par elle-même, une négation de la protection juridictionnelle.

Pour qu’il conserve son autonomie, le moyen devra donc être formulé avec précision. Il ne suffira pas de soutenir que la loi nouvelle rend la demande infondée. Il faudra montrer qu’en raison de la nature déclarative du statut, de l’absence absolue de délai après la publication et des obstacles administratifs qui empêchaient le dépôt antérieur, la réforme a vidé de toute effectivité le droit de faire constater judiciairement une situation née sous l’empire du droit précédent.

Le tribunal de Mantoue a également invoqué les articles 1er, deuxième alinéa, 56 et 58 de la Constitution.

L’article 1er affirme que la souveraineté appartient au peuple, lequel l’exerce dans les formes et dans les limites prévues par la Constitution. Les articles 56 et 58 organisent respectivement l’élection de la Chambre des députés et celle du Sénat, tandis que l’article 48, bien qu’il ne figure pas expressément parmi les paramètres invoqués par Mantoue, reconnaît le droit de vote aux citoyens italiens majeurs. La nationalité constitue ainsi la condition juridique première de l’appartenance au corps électoral national.

Le raisonnement du juge de renvoi consiste à soutenir que l’article 3-bis ne modifie pas seulement un statut civil individuel. En excluant rétroactivement certaines personnes de la citoyenneté, il modifie la composition du peuple qui détient la souveraineté et du corps électoral qui élit les assemblées représentatives.

Cette objection est originale, car elle renverse l’argument que la Cour constitutionnelle avait elle-même développé dans la décision n° 63/2026.

Afin de justifier la réforme, la Cour avait insisté sur le fait que la citoyenneté ne peut être réduite à une simple continuité généalogique. Elle avait décrit le peuple comme une communauté de destin politique, dont les membres partagent des droits, des devoirs, des solidarités et les conséquences des décisions collectives. Elle avait également estimé que la participation électorale de personnes dépourvues de lien effectif avec l’Italie pouvait affaiblir la légitimité du principe majoritaire.

Cette conception permet de soutenir que le législateur dispose d’une marge d’appréciation pour déterminer les personnes qui appartiennent réellement à la communauté politique. Mais elle permet également d’affirmer que la définition du peuple est une matière constitutionnelle particulièrement sensible, qui ne peut être modifiée rétroactivement comme s’il s’agissait d’une simple réglementation administrative.

Plus le lien entre nationalité et souveraineté est affirmé, plus la suppression rétroactive de la nationalité devient grave.

Si une personne était citoyenne dès sa naissance, elle appartenait juridiquement au peuple souverain, même si elle n’avait pas encore exercé son droit de vote. La considérer rétrospectivement comme n’ayant jamais été italienne revient alors à déclarer qu’elle n’a jamais appartenu au titulaire collectif de la souveraineté.

La réforme ne se contente donc pas de régler l’accès futur à un statut : elle reconstruit le passé du peuple italien.

L’argument possède une force théorique indéniable. Il rappelle que la détermination de la citoyenneté n’est pas un secteur ordinaire de la politique publique, puisque celui qui définit le citoyen définit indirectement le sujet même au nom duquel le pouvoir législatif est exercé.

Cependant, son efficacité contentieuse est incertaine.

Les articles 56 et 58 organisent principalement les modalités d’élection des deux chambres. Ils ne contiennent pas une règle explicite relative aux conditions d’acquisition de la nationalité. La Cour constitutionnelle pourrait donc considérer qu’ils ne sont pas des paramètres pertinents pour contester une loi sur la citoyenneté, dès lors que celle-ci ne modifie ni le mode de scrutin, ni l’âge électoral, ni la répartition des sièges.

De surcroît, la décision n° 63/2026 a utilisé le lien entre citoyenneté et participation démocratique dans un sens favorable à la réforme. La Cour pourrait reprendre son raisonnement et déclarer que les articles 1er, 56 et 58 ne garantissent pas le maintien dans le corps électoral de personnes qui n’avaient jamais été reconnues comme citoyennes et qui n’avaient jamais exercé leurs droits politiques.

Mais la réponse n’est pas entièrement prédéterminée.

Le moyen ne soutient pas seulement que les demandeurs auraient été empêchés de voter. Il soutient que le législateur a redéfini rétroactivement le titulaire de la souveraineté, alors que la Constitution confie celle-ci au peuple et encadre strictement les formes dans lesquelles elle doit être exercée.

La Cour devra donc déterminer si la marge du législateur en matière de citoyenneté comprend le pouvoir de modifier pour le passé la composition du peuple, ou si elle ne peut être exercée, du moins avec une telle intensité, que pour les acquisitions futures.

À ces griefs internes s’ajoute celui qui est fondé sur l’article 117, premier alinéa, de la Constitution, combiné avec l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Il convient de souligner que ces normes n’appartiennent pas au droit de l’Union européenne.

La Convention européenne des droits de l’homme relève du Conseil de l’Europe et le Pacte international a été adopté dans le cadre des Nations unies. La Cour de justice ne dispose donc d’aucune compétence pour décider, dans le renvoi préjudiciel actuellement pendant, si l’article 3-bis respecte ces instruments.

Même une validation intégrale de la réforme au regard des articles 9 TUE et 20 TFUE laisserait ce moyen intact.

L’article 14 de la Convention européenne interdit les discriminations dans la jouissance des droits et libertés reconnus par la Convention. Il n’est toutefois pas autonome : les faits contestés doivent entrer dans le champ d’application d’au moins un autre droit conventionnel, même si aucune violation séparée de ce dernier n’est finalement constatée.

Cette caractéristique fragilise le moyen formulé par Mantoue, car l’ordonnance de renvoi invoque le principe de non-discrimination sans toujours identifier avec une précision suffisante le droit conventionnel substantiel dans le champ duquel la différence de traitement s’inscrirait.

La nationalité n’est pas, en elle-même, garantie par la Convention européenne. La Cour européenne examine néanmoins certaines décisions relatives à la privation de citoyenneté sous l’angle de l’article 8, lorsque leurs conséquences affectent la vie privée, l’identité sociale, la stabilité juridique ou la vie familiale de l’intéressé.

Il serait donc possible de soutenir que la différence de traitement créée par l’article 3-bis relève de l’article 14 combiné avec l’article 8. Encore faudrait-il que l’ordonnance de renvoi ait suffisamment construit cette articulation, car la Cour constitutionnelle ne peut en principe substituer aux paramètres choisis par le juge a quo une question différente ou compléter une motivation insuffisante.

Le moyen fondé sur l’article 26 du Pacte international présente une structure plus robuste.

Cette disposition reconnaît à toutes les personnes l’égalité devant la loi et une protection égale et effective contre les discriminations, notamment celles qui sont fondées sur l’origine nationale, la naissance ou toute autre situation. Contrairement à l’article 14 de la Convention européenne, elle possède une portée autonome qui ne dépend pas du rattachement de la différence de traitement à un autre droit garanti par le Pacte.

La question serait alors de déterminer si les distinctions instaurées par l’article 3-bis reposent sur des critères objectivement et raisonnablement justifiés.

La réforme distingue notamment les personnes nées à l’étranger de celles qui sont nées en Italie, les titulaires d’une autre nationalité de ceux qui n’en possèdent aucune, les descendants dont un parent ou un grand-parent était exclusivement italien de ceux dont l’ascendant possédait plusieurs nationalités, ainsi que les personnes qui avaient pu déposer une demande avant le 28 mars 2025 de celles qui, bien qu’elles se trouvaient dans une situation généalogique identique, n’avaient pas accompli cette formalité.

Certaines de ces distinctions poursuivent des objectifs légitimes. La prévention de l’apatridie justifie que les personnes dépourvues d’une autre nationalité soient protégées. L’existence d’un parent proche exclusivement italien ou d’une résidence en Italie peut être regardée comme l’indice d’un lien plus effectif avec la communauté nationale.

La difficulté concerne surtout l’intensité et la rétroactivité de la différence de traitement.

Deux personnes nées le même jour, issues d’une même lignée et titulaires de la nationalité italienne selon les mêmes règles historiques peuvent être traitées de manière radicalement différente selon que l’une avait obtenu un rendez-vous ou déposé une action avant l’échéance, tandis que l’autre n’avait pas pu le faire. Or cette différence procédurale détermine désormais si elles sont considérées comme ayant toujours été italiennes ou comme ne l’ayant jamais été.

La décision n° 63/2026 a déjà jugé cette différence compatible avec les articles 2 et 3 de la Constitution. Elle a considéré que le législateur pouvait préserver les procédures antérieurement engagées afin de protéger la confiance légitime des intéressés, sans être obligé d’étendre la même protection à toutes les personnes qui n’avaient entrepris aucune démarche.

Cette motivation pèsera nécessairement sur l’examen du moyen international. Il serait peu cohérent que la Cour juge la distinction raisonnable au regard de l’article 3 de la Constitution, puis la considère immédiatement discriminatoire au regard de l’article 26 du Pacte sans identifier une exigence internationale supplémentaire.

Néanmoins, l’identité des raisonnements n’est pas absolue. L’article 26 pourrait imposer une analyse particulière des critères de naissance, d’origine nationale et de statut personnel, tandis que la situation des personnes empêchées d’agir par les dysfonctionnements consulaires pourrait révéler une différence qui ne dépendait pas de leur volonté.

En définitive, les moyens regroupés dans cette sous-partie n’ont pas tous la même probabilité de succès.

L’article 24 offre un argument sérieux lorsque la réforme est analysée comme la neutralisation rétroactive d’une action déclarative, mais il se heurte à la distinction entre modification substantielle et entrave procédurale.

Les articles 1er, 56 et 58 donnent au débat une dimension institutionnelle profonde, mais leur utilisation directe contre une loi de nationalité demeure novatrice et pourrait être écartée au motif qu’ils ne régissent pas les conditions d’acquisition du statut.

L’article 14 de la Convention européenne paraît vulnérable si le droit substantiel auquel il se rattache n’est pas suffisamment identifié.

L’article 26 du Pacte international est plus autonome, mais la décision n° 63/2026 a déjà validé, sous l’angle de l’égalité constitutionnelle, une partie des distinctions contestées.

Cependant, aucun de ces moyens ne dépend de la réponse de Luxembourg. Leur examen restera juridiquement nécessaire si la Cour de justice valide l’article 3-bis et si la Cour constitutionnelle ne les écarte pas pour des raisons de recevabilité ou de motivation.

La conformité européenne n’épuisera donc pas la question de savoir si la République italienne pouvait, sans délai utile et par une règle rétroactive, empêcher certaines personnes de faire constater leur citoyenneté, les exclure du peuple souverain et les traiter différemment de personnes dont le statut généalogique était pourtant comparable.

II. La réforme peut également tomber en raison de son mode d’adoption, lequel échappe entièrement au contrôle de Luxembourg

A. L’article 72, quatrième alinéa : la nationalité pouvait-elle être réformée par un acte provisoire du Gouvernement ?

Les griefs fondés sur les articles 22 et 24 contestent les effets produits par l’article 3-bis. Ceux qui reposent sur les articles 72 et 77 attaquent un niveau plus fondamental encore, puisqu’ils remettent en cause l’instrument par lequel la réforme a été imposée.

Le décret-loi est, dans l’ordre constitutionnel italien, une source exceptionnelle.

Le principe demeure que la fonction législative appartient au Parlement. Le Gouvernement ne peut adopter un acte ayant force de loi que dans les conditions précisément prévues par la Constitution, soit parce qu’une loi de délégation l’y autorise, soit parce qu’une situation extraordinaire de nécessité et d’urgence exige une intervention provisoire qui devra être soumise immédiatement aux chambres.

La réforme Tajani n’a pas été initialement adoptée par une loi parlementaire examinée selon le rythme ordinaire. Elle a été introduite par le décret-loi n° 36 du 28 mars 2025, qui a produit ses effets dès le lendemain, avant d’être converti, avec modifications, par la loi n° 74 du 23 mai 2025.

Les tribunaux de Mantoue et de Campobasso soutiennent que la matière ne pouvait pas être traitée de cette manière, car l’article 72, quatrième alinéa, de la Constitution imposerait une véritable réserve de procédure parlementaire, voire une réserve de loi formelle.

L’article 72 prévoit que chaque projet de loi doit être examiné par une commission, puis par l’assemblée, laquelle l’approuve article par article et par un vote final. Son quatrième alinéa ajoute que la procédure normale d’examen et d’approbation directe par la chambre doit toujours être suivie pour les projets de loi en matière constitutionnelle et électorale, pour les lois de délégation, les autorisations de ratifier les traités internationaux et les lois budgétaires.

La première question consiste donc à déterminer la nature de cette garantie.

Selon une première interprétation, l’article 72, quatrième alinéa, impose seulement que certaines catégories de projets ne soient pas définitivement approuvées par une commission siégeant en lieu et place de l’assemblée. Il garantit que les matières les plus sensibles soient discutées et votées directement par chacune des chambres.

Dans cette conception, la disposition régit la procédure interne au Parlement, mais elle ne crée pas une interdiction générale de recourir au décret-loi. Dès lors que le projet de loi de conversion est examiné par les commissions compétentes puis voté par les assemblées, la réserve procédurale serait satisfaite.

Selon une seconde interprétation, qui est défendue par les juridictions de renvoi, l’article 72 possède une portée plus substantielle. Les matières qui touchent à l’organisation constitutionnelle ou électorale ne pourraient pas être initialement réglementées par un acte provisoire du Gouvernement, car cela permettrait à l’exécutif de produire immédiatement les effets que la Constitution a précisément voulu soumettre à une délibération parlementaire complète.

La conversion ultérieure ne suffirait pas à effacer cette difficulté, puisque le Parlement délibérerait sur une situation déjà transformée par un acte en vigueur.

Cette seconde approche conduit à parler d’une réserve de loi formelle : seule une loi adoptée directement par les chambres, et non un décret gouvernemental ayant provisoirement force de loi, pourrait intervenir dans les domaines visés.

L’application de ce raisonnement à la citoyenneté suppose ensuite de démontrer que celle-ci relève d’une matière constitutionnelle ou électorale.

La Constitution ne mentionne pas expressément les lois de nationalité dans la liste de l’article 72, quatrième alinéa. L’article 117 attribue certes à l’État une compétence législative exclusive en matière de citoyenneté, d’état civil et de registres de population, mais cette répartition concerne les rapports entre l’État et les régions ; elle ne précise pas quelle source étatique doit être utilisée.

Les juges de renvoi soutiennent néanmoins que la nationalité est matériellement constitutionnelle parce qu’elle définit le peuple auquel appartient la souveraineté. Elle est également inséparable de la matière électorale puisque seuls les citoyens composent le corps qui élit les assemblées nationales.

La réforme de 2025 ne se borne d’ailleurs pas à modifier une modalité secondaire, telle que le contenu d’un formulaire ou le délai de délivrance d’un certificat. Elle redéfinit rétroactivement les personnes qui doivent être considérées comme appartenant à la communauté civique italienne.

Son objet touche donc au cœur du système constitutionnel : il détermine qui est membre du peuple, qui peut exercer les droits politiques et qui acquiert, par l’intermédiaire de la nationalité italienne, la citoyenneté de l’Union.

L’argument possède une cohérence institutionnelle forte.

Lorsque la Constitution exige que les lois électorales soient directement discutées par les assemblées, elle cherche notamment à empêcher que les règles qui déterminent la formation de la représentation nationale soient soustraites au débat parlementaire le plus complet. Or une loi qui modifie la composition du corps électoral peut produire des effets aussi importants qu’une loi qui modifie le mode de scrutin.

Il serait paradoxal que le Gouvernement ne puisse pas transformer certaines règles électorales par une procédure simplifiée, mais qu’il puisse, par un décret immédiatement applicable, décider que des catégories entières de personnes n’ont jamais appartenu au peuple qui élit le Parlement.

La difficulté est d’autant plus sensible que l’article 3-bis a produit son effet principal avant l’intervention de la loi de conversion.

Dès l’entrée en vigueur du décret, les personnes concernées ont été soumises à la fiction de non-acquisition. Les administrations et les tribunaux ont dû tenir compte de la nouvelle règle, tandis que les demandes qui n’avaient pas été introduites avant l’échéance se trouvaient déjà soumises au régime restrictif.

Le Parlement n’a donc pas examiné une réforme qui serait demeurée à l’état de projet jusqu’au vote. Il s’est prononcé sur un dispositif qui modifiait déjà les situations juridiques et dont le retrait aurait impliqué de revenir sur des effets produits pendant plusieurs semaines.

La Cour constitutionnelle a elle-même souligné, dans sa jurisprudence sur l’article 77, que l’entrée en vigueur immédiate d’un décret-loi conditionne la délibération parlementaire, car les chambres doivent se prononcer sur une réalité déjà transformée par un acte du Gouvernement. La loi de conversion ne peut donc pas toujours être considérée comme un recommencement intégral du processus législatif.

Cependant, le moyen fondé sur l’article 72 se heurte à des objections sérieuses.

La première tient au texte même de la disposition, qui vise « les projets de loi » et organise leur examen par les chambres. Il n’énonce pas expressément une liste de matières dans lesquelles les décrets-lois seraient interdits.

L’interdiction de recourir au décret dans certaines matières aurait pu être inscrite directement à l’article 77. Plusieurs projets de révision constitutionnelle ont d’ailleurs proposé d’ajouter une telle interdiction, ce qui peut suggérer que le texte actuellement en vigueur ne la contient pas de manière explicite.

La deuxième objection résulte de la jurisprudence constitutionnelle.

Dans la décision n° 237/2013, la Cour a refusé de considérer qu’une disposition de délégation législative introduite dans une loi de conversion violait automatiquement les articles 72 et 77. Elle a notamment relevé que la disposition avait été examinée par la commission compétente en formation référente et qu’elle avait ensuite été votée par l’assemblée, de sorte que les exigences de la procédure parlementaire ordinaire avaient été respectées.

Cette jurisprudence affaiblit l’idée selon laquelle toute matière mentionnée à l’article 72, quatrième alinéa, serait absolument soustraite à une loi de conversion.

Le Gouvernement pourra soutenir que la loi n° 74/2025 a été examinée et votée par les deux chambres selon les formes requises, de sorte que la réserve de l’assemblée a été satisfaite. Le fait que la réforme ait initialement figuré dans un décret-loi ne modifierait pas la nature parlementaire de la loi qui l’a définitivement intégrée dans l’ordonnancement.

La troisième objection tient à l’étendue de la notion de « matière constitutionnelle ».

La Cour constitutionnelle a généralement évité de donner à cette expression une portée tellement large qu’elle engloberait toute loi qui touche indirectement à un principe constitutionnel. Presque toutes les grandes branches du droit entretiennent un rapport avec la Constitution. Une conception trop extensive finirait donc par soumettre une part considérable de la législation à une réserve spéciale que le texte n’a pas expressément prévue.

La citoyenneté possède certes une importance constitutionnelle majeure, mais elle demeure régie par une loi ordinaire. Le constituant n’a pas inscrit dans la Constitution les critères généraux d’acquisition par filiation, par naissance sur le territoire, par mariage ou par naturalisation. Il a laissé au législateur ordinaire une marge importante pour les déterminer.

La décision n° 63/2026 insiste d’ailleurs sur l’ampleur de cette marge, en relevant que l’article 22 constitue la seule disposition qui mentionne expressément la citoyenneté et qu’il interdit seulement certaines privations.

La qualification électorale n’est pas davantage évidente.

Une loi sur la nationalité produit des conséquences sur le corps électoral, mais elle ne réglemente pas directement la procédure électorale. Si toute norme qui modifie le nombre potentiel d’électeurs devait être qualifiée de loi électorale, de nombreuses lois relatives à l’état civil, à la majorité, à la résidence ou aux incapacités pourraient être soumises au même régime.

Le moyen fondé sur l’article 72 ne pourra donc probablement prospérer que s’il est formulé de manière étroite.

Il serait sans doute excessif d’affirmer que toute modification du droit de la nationalité est interdite par décret-loi. Une réforme purement technique, qui adapterait une procédure sans redéfinir le statut des personnes, ne présente pas nécessairement une dimension constitutionnelle ou électorale suffisante.

En revanche, il peut être soutenu que l’article 3-bis, parce qu’il produit une redéfinition rétroactive et massive de la qualité de citoyen, dépasse la législation ordinaire sur les formalités de nationalité et touche directement à la détermination du peuple souverain.

L’argument le plus solide ne consiste donc pas à transformer l’ensemble du droit de la citoyenneté en matière constitutionnelle réservée. Il consiste à soutenir qu’une mesure qui déclare rétroactivement qu’un ensemble de personnes n’a jamais appartenu au corps civique ne peut pas produire ses effets par un acte gouvernemental provisoire avant que les représentants du peuple aient pu en débattre et l’approuver.

Cette formulation établit également un lien entre les articles 1er et 72.

Si la souveraineté appartient au peuple, la détermination rétroactive des membres de ce peuple devrait être opérée par l’organe représentatif selon les garanties les plus fortes de la procédure parlementaire, et non par un Gouvernement qui modifie immédiatement la situation avant même l’ouverture complète du débat législatif.

Une validation européenne serait ici totalement indifférente.

La Cour de justice pourrait juger que le contenu de l’article 3-bis respecte les articles 9 TUE et 20 TFUE, mais elle n’a aucune compétence pour décider si le Gouvernement italien pouvait utiliser un décret-loi dans une matière soumise par la Constitution nationale à la délibération directe des assemblées.

Le droit de l’Union ne commande pas que les États membres adoptent leurs règles de nationalité par une source déterminée. Il exige seulement que, quelle que soit la source utilisée, le résultat respecte les obligations européennes.

L’article 72 demeure donc un terrain exclusivement italien.

Si la Cour constitutionnelle accueillait le moyen, la conséquence pourrait être particulièrement radicale, car le vice ne porterait pas seulement sur la rétroactivité ou sur une catégorie d’application. Il affecterait le procédé normatif par lequel l’article 3-bis a été introduit.

La Cour pourrait néanmoins rechercher une solution plus limitée, en distinguant le contenu initial du décret de certaines modifications qui ont été introduites par la loi de conversion, ou en censurant seulement la production immédiate et rétroactive des effets qui auraient dû être précédés d’un vote parlementaire.

Tout dépendrait de la manière dont elle qualifierait le rapport entre le décret et la loi de conversion.

Le moyen reste inédit et juridiquement audacieux. La jurisprudence existante ne consacre pas clairement une interdiction générale d’utiliser un décret-loi dans les matières de l’article 72, quatrième alinéa. Mais son caractère novateur ne le rend pas négligeable, car la réforme contestée concerne précisément le sujet qui fonde la légitimité du Parlement appelé à la convertir : le peuple italien lui-même.

B. L’article 77 : une urgence véritable ou une accélération politique d’un problème ancien ?

Le grief fondé sur l’article 77 est probablement le plus classique, mais il pourrait également devenir l’un des plus redoutables.

La Constitution italienne prévoit que le Gouvernement ne peut adopter des mesures provisoires ayant force de loi que dans des cas extraordinaires de nécessité et d’urgence. Le décret doit être présenté le jour même aux chambres et perd rétroactivement son efficacité s’il n’est pas converti dans les soixante jours.

Ces conditions ne constituent pas de simples recommandations politiques. Elles sont des limites constitutionnelles à l’exercice d’une fonction législative qui appartient normalement au Parlement.

La Cour constitutionnelle a longtemps fait preuve d’une grande retenue dans le contrôle de la nécessité et de l’urgence, parce que leur appréciation comporte une dimension politique. Elle admet néanmoins depuis longtemps qu’une absence manifeste de ces conditions peut entraîner l’inconstitutionnalité du décret et de la loi qui l’a converti.

La décision n° 171/2007 rappelle que le contrôle juridictionnel ne se confond pas avec l’appréciation politique du Gouvernement ou du Parlement, mais qu’il demeure possible lorsque le défaut des conditions constitutionnelles est évident. Elle affirme également que la conversion ne guérit pas nécessairement le vice initial, car l’entrée en vigueur immédiate du décret a déjà modifié la situation et conditionné la liberté de délibération des chambres.

Le tribunal de Mantoue et les deux ordonnances de Campobasso soutiennent que les conditions de l’article 77 n’étaient pas réunies lorsqu’a été adopté le décret-loi n° 36/2025.

Le Gouvernement avait pourtant développé un préambule particulièrement substantiel.

Il faisait état de l’augmentation continue et exponentielle du nombre de personnes susceptibles de demander la reconnaissance de la nationalité italienne, du caractère parfois très éloigné de leur lien avec l’Italie, de l’engorgement des consulats, des communes et des juridictions, ainsi que des conséquences potentielles pour la sécurité nationale et pour l’accès à la citoyenneté de l’Union. Il affirmait que l’absence de lien effectif entre une population très nombreuse et la République justifiait une intervention immédiate, laquelle devait s’appliquer uniformément aux demandes futures afin d’éviter que la date de naissance, considérée comme un facteur fortuit, ne détermine des régimes différents.

Ces motifs ne sont pas superficiels. Leur précision rend plus difficile l’affirmation selon laquelle l’absence de nécessité et d’urgence serait manifeste.

Le contrôle exercé par la Cour constitutionnelle ne consiste pas à substituer son appréciation d’opportunité à celle du Gouvernement. Il ne lui appartient pas de déterminer si une réforme parlementaire ordinaire aurait été préférable, ni si les données statistiques invoquées étaient politiquement convaincantes. Elle doit vérifier si la situation pouvait raisonnablement être qualifiée d’extraordinaire et si les mesures adoptées entretenaient un rapport cohérent avec la nécessité d’agir immédiatement.

Les juridictions de renvoi contestent précisément ces deux éléments.

Le phénomène invoqué par le Gouvernement n’était ni soudain ni imprévisible.

L’émigration italienne, la transmission de la nationalité à travers les générations, l’augmentation des demandes en Amérique latine, l’engorgement des consulats et la multiplication des actions judiciaires étaient connus depuis de nombreuses années. La discipline de la citoyenneté iure sanguinis était demeurée largement stable pendant plus d’un siècle, tandis que les conséquences démographiques de cette stabilité avaient été progressivement documentées.

Un problème structurel, même sérieux, n’est pas nécessairement une urgence constitutionnelle.

Il peut justifier une réforme profonde, mais la nécessité de réformer ne se confond pas avec la nécessité d’adopter immédiatement un décret ayant force de loi.

L’article 77 ne demande pas seulement si une intervention était utile ou souhaitable. Il demande pourquoi le Parlement ne pouvait pas être saisi d’un projet de loi selon la procédure ordinaire et pourquoi la situation exigeait que le Gouvernement modifie lui-même le droit avant que les chambres aient délibéré.

La question peut être formulée simplement : qu’aurait-il été impossible de préserver pendant les quelques semaines ou quelques mois nécessaires à un débat parlementaire complet ?

Le Gouvernement répondrait que l’annonce d’une réforme aurait immédiatement provoqué un afflux massif de demandes, lesquelles auraient été déposées afin d’échapper à la nouvelle loi. Il fallait donc empêcher que le système soit submergé pendant la période de discussion parlementaire et que l’efficacité même de la réforme soit compromise.

Cette justification possède une logique propre. Toute modification restrictive du droit de la nationalité peut susciter des démarches anticipées. Si la future loi ne s’applique qu’aux demandes déposées après son entrée en vigueur, les intéressés chercheront naturellement à agir avant cette date.

Cependant, cette circonstance suffit-elle à transformer en urgence constitutionnelle toute réforme dont l’annonce pourrait modifier le comportement des personnes concernées ?

Admettre une telle conception reviendrait à autoriser le Gouvernement à recourir systématiquement au décret-loi chaque fois qu’une loi moins favorable risque de provoquer une augmentation des demandes avant son adoption. De nombreuses réformes fiscales, sociales, administratives ou économiques pourraient être justifiées par le même raisonnement.

Il faut donc identifier un danger supplémentaire, qui serait à la fois concret, immédiat et suffisamment grave pour que l’intervention parlementaire ordinaire soit manifestement inadéquate.

Le préambule évoque notamment la sécurité nationale, mais le lien entre les reconnaissances iure sanguinis et un risque sécuritaire immédiat devra être démontré autrement que par une affirmation générale. Le fait que des personnes puissent acquérir la citoyenneté européenne ne constitue pas, en lui-même, une menace. Les demandeurs sont soumis à des contrôles documentaires et les fraudes peuvent être combattues par des instruments spécifiques.

De même, l’engorgement administratif, aussi réel soit-il, existait depuis longtemps. Il pourrait justifier une augmentation des moyens consulaires, une réforme des procédures, des frais plus élevés ou une meilleure organisation territoriale, sans nécessairement imposer l’effacement rétroactif du statut de personnes déjà nées.

Le caractère extraordinaire de l’urgence est également interrogé par la structure même du décret.

L’article 3-bis ne prévoit pas seulement une mesure provisoire destinée à stabiliser temporairement une situation jusqu’à l’adoption d’une loi organique. Il transforme durablement le système italien de transmission de la nationalité, en introduisant des conditions nouvelles qui affectent les personnes déjà nées et en redéfinissant la portée de textes remontant jusqu’au code civil de 1865 et à la loi n° 555/1912.

L’ampleur historique de cette opération paraît difficilement conciliable avec l’idée d’un simple traitement urgent d’une situation ponctuelle.

Certes, un décret-loi peut contenir des réformes durables. La Constitution n’exige pas que les mesures disparaissent avec l’urgence. Mais plus la transformation est structurelle et plus elle touche à des droits fondamentaux, plus la justification de l’intervention immédiate doit être précise.

La rétroactivité renforce encore le doute.

Le Gouvernement n’a pas seulement décidé que les personnes qui naîtraient après la réforme seraient soumises à de nouvelles conditions. Il a considéré que celles qui étaient déjà nées n’avaient jamais acquis la nationalité, sauf lorsqu’elles avaient accompli certaines démarches avant une échéance antérieure à la publication du décret.

Le choix d’un effet aussi radical peut paraître difficilement justifiable par le seul besoin de ralentir les demandes futures. Une réforme prospective aurait immédiatement limité les acquisitions pour les nouvelles générations, tandis qu’une période transitoire aurait permis de traiter les situations déjà constituées.

Le Gouvernement estimait toutefois qu’une distinction fondée sur la date de naissance aurait été arbitraire et qu’elle aurait maintenu pendant plusieurs décennies le stock potentiel de demandes. Le préambule présente donc la rétroactivité comme un élément nécessaire de l’efficacité et de la cohérence de la réforme.

La question constitutionnelle consistera à déterminer si cet objectif d’efficacité pouvait être qualifié d’urgence extraordinaire ou s’il relève simplement d’une préférence politique pour une réforme plus rapide et plus complète.

Il faudra également examiner la cohérence temporelle du dispositif.

Le décret a été adopté et publié le 28 mars 2025, mais les clauses de sauvegarde protègent principalement les démarches accomplies avant 23 h 59 le 27 mars. Le Gouvernement a ainsi voulu empêcher que les personnes informées de l’adoption imminente puissent déposer des demandes dans l’intervalle.

Cette rétroactivité d’un jour pourrait sembler limitée, mais sa portée est en réalité considérable puisqu’elle détermine l’application de toute la législation antérieure. Elle montre également que l’objectif n’était pas seulement de faire face à une situation urgente à compter de la publication : il était d’empêcher que la publicité même de la décision gouvernementale permette aux intéressés de préserver leurs droits.

La technique révèle une volonté d’effet de surprise, laquelle peut être compréhensible dans certaines matières, notamment lorsqu’il faut empêcher des comportements spéculatifs, des transferts patrimoniaux ou la destruction de preuves. Elle est plus inhabituelle lorsqu’elle affecte un statut personnel acquis à la naissance.

La nationalité n’est pas un avantage financier que l’on pourrait artificiellement solliciter pendant quelques heures afin de profiter d’un régime appelé à disparaître. La demande ne crée normalement pas le statut ; elle en sollicite la constatation.

Dès lors, l’urgence destinée à empêcher un afflux de dossiers ne répond pas nécessairement à l’objection selon laquelle les personnes étaient déjà titulaires du droit dont elles demandaient la reconnaissance.

Le seuil de contrôle restera néanmoins élevé.

La Cour constitutionnelle ne censure pas un décret-loi chaque fois que l’urgence est discutable. Elle recherche généralement une absence évidente, laquelle peut ressortir du préambule, du contenu de la mesure, de son défaut de rapport avec l’objet du décret ou de la contradiction entre les motifs invoqués et la disposition adoptée.

Or le décret n° 36/2025 est thématiquement homogène. Il porte exclusivement sur la nationalité et ses mesures correspondent à son titre. Il ne s’agit pas d’une disposition étrangère qui aurait été introduite opportunément dans un texte consacré à une autre matière.

Le préambule expose également plusieurs motifs et décrit un problème que personne ne peut sérieusement considérer comme imaginaire. Le nombre des demandes, les délais consulaires et les difficultés judiciaires sont réels.

Ces éléments pourraient conduire la Cour à estimer que, même si l’urgence pouvait être discutée politiquement, son absence n’était pas suffisamment manifeste pour justifier une censure.

Le moyen tiré de l’article 77 conserve pourtant une autonomie et une force que la décision européenne ne pourra jamais neutraliser.

Si la Cour de justice valide la réforme, la Cour constitutionnelle devra déterminer si le Gouvernement pouvait l’adopter immédiatement sous sa propre responsabilité, ou si le problème ancien et structurel aurait dû faire l’objet d’un débat parlementaire ordinaire.

La validation européenne ne transformera pas rétrospectivement une situation structurelle en cas extraordinaire de nécessité et d’urgence. Elle ne guérira pas davantage un éventuel vice de source.

Il est donc possible d’envisager plusieurs scénarios après l’arrêt de Luxembourg.

Dans le premier, la Cour de justice jugerait que les articles 9 TUE et 20 TFUE s’opposent à l’article 3-bis. La Cour constitutionnelle pourrait alors déclarer la disposition contraire à l’article 117, premier alinéa, de la Constitution, en raison de sa méconnaissance du droit de l’Union. Elle pourrait considérer que les autres questions sont absorbées, puisqu’une censure européenne suffirait à résoudre les litiges.

Cette solution serait institutionnellement commode. Elle permettrait à la Cour constitutionnelle de faire tomber la réforme, ou du moins sa rétroactivité, sans devoir trancher les questions les plus délicates relatives aux articles 22, 72 et 77.

Dans le deuxième scénario, la Cour de justice validerait entièrement le dispositif. Elle pourrait considérer que les personnes dont la nationalité n’avait pas été officiellement reconnue n’étaient pas titulaires d’une citoyenneté européenne juridiquement certaine, ou que l’exigence d’un lien effectif et la possession d’une autre nationalité justifient la législation italienne.

Les procédures constitutionnelles reprendraient alors à Rome. La question européenne serait résolue dans un sens favorable au Gouvernement, mais les autres moyens demeureraient pendants.

La Cour constitutionnelle ne serait pas juridiquement tenue de les accueillir. La motivation de sa décision n° 63/2026 laisse même penser qu’elle est favorable, sur le fond, à la philosophie générale de la réforme. Elle pourrait reprendre sa qualification de préclusion originaire, rejeter l’article 22, considérer que l’accès au juge n’a pas été supprimé, déclarer que les articles 56 et 58 ne sont pas pertinents, puis juger que la conversion parlementaire et le préambule du décret suffisent à satisfaire les articles 72 et 77.

Mais elle devrait accomplir ce travail.

Elle ne pourrait pas se borner à affirmer que Luxembourg a validé la réforme, puisque la Cour de justice n’aurait répondu à aucun de ces griefs.

Dans un troisième scénario, qui paraît tout à fait possible, la Cour de justice adopterait une solution intermédiaire. Elle pourrait reconnaître aux États membres le droit de limiter la transmission de la nationalité pour l’avenir tout en imposant une protection des situations déjà constituées, un délai transitoire raisonnable, la prise en compte des démarches empêchées ou un contrôle individuel de proportionnalité.

La Cour constitutionnelle devrait alors adapter sa décision à cette réponse, tout en déterminant si la Constitution italienne exige une protection plus étendue.

Le droit de l’Union pourrait, par exemple, tolérer une réforme prospective et certaines limitations rétroactives, tandis que l’article 22 italien interdirait toute privation de nationalité fondée sur la politique générale de redéfinition du corps civique. De même, la Cour de justice pourrait valider le contenu matériel de la réforme alors que l’article 77 condamnerait son adoption par décret-loi.

L’hypothèse d’une protection constitutionnelle nationale plus élevée ne doit pas être confondue avec une remise en cause de la primauté du droit de l’Union. La Constitution italienne peut offrir aux personnes une garantie plus forte dès lors que cette protection supplémentaire ne compromet pas l’efficacité d’une obligation européenne contraire.

Or le droit de l’Union n’impose pas à l’Italie de retirer rétroactivement la nationalité à ses descendants. Il se borne à déterminer les limites que l’Italie ne doit pas franchir lorsqu’elle exerce sa propre compétence.

Si Luxembourg déclare que la réforme est permise, il ne dira pas qu’elle est obligatoire. La Constitution italienne restera donc libre d’interdire ce que le droit européen se contente de tolérer.

Cette distinction explique pourquoi l’ordonnance n° 147/2026 ne doit pas être présentée comme le transfert intégral du procès de Rome vers Luxembourg.

La Cour constitutionnelle a seulement demandé au juge européen de résoudre une question préalable qui porte sur la citoyenneté de l’Union. Elle n’a pas abandonné sa compétence et elle n’a pas effacé les autres paramètres.

La suspension prononcée conserve au contraire l’ensemble des questions, qui pourront reprendre leur place une fois l’interprétation européenne obtenue.

Le choix de suspendre avant d’examiner les griefs internes peut d’ailleurs répondre à une logique d’économie juridictionnelle.

Si la réforme est incompatible avec le droit de l’Union, il sera peut-être inutile de trancher des questions constitutionnelles particulièrement sensibles qui pourraient provoquer une confrontation avec le Gouvernement ou remettre en cause plus largement l’usage des décrets-lois en matière de citoyenneté.

Mais si Luxembourg valide le texte, la Cour constitutionnelle ne pourra plus se réfugier derrière le droit européen. Elle devra assumer elle-même la réponse aux objections que les tribunaux de Mantoue et de Campobasso ont formulées.

Elle devra notamment décider si la fiction de non-acquisition échappe réellement à l’article 22, si la fermeture rétroactive des anciennes voies de reconnaissance respecte l’article 24, si la redéfinition du peuple est compatible avec les articles 1er, 56 et 58, si l’article 72 permet qu’une telle matière soit réglementée par décret et si les conditions extraordinaires exigées par l’article 77 existaient effectivement.

La réponse européenne pourrait donc ne pas clore le contentieux, mais seulement en révéler le centre de gravité véritablement italien.

Conclusion

L’ordonnance n° 147/2026 ne suspend pas seulement l’examen d’une question européenne. Elle met temporairement entre parenthèses un contentieux constitutionnel beaucoup plus vaste, dont plusieurs dimensions demeurent encore intactes.

La décision n° 63/2026 avait tranché les moyens fondés sur les articles 2 et 3 de la Constitution, lesquels concernaient notamment la rétroactivité, la confiance légitime, les droits acquis et la différence entre les demandes déposées avant et après l’échéance du 27 mars 2025. Elle avait également rejeté la question fondée sur l’article 117 combiné avec les articles 9 TUE et 20 TFUE.

Elle n’avait toutefois pas statué sur les articles 22, 24, 1er, 56, 58, 72 et 77, ni sur l’article 117 combiné avec l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Ces paramètres ne constituent pas de simples variantes rhétoriques des griefs déjà rejetés.

L’article 22 pose la question particulière de savoir si la fiction de non-acquisition dissimule une privation de nationalité fondée sur une politique de redéfinition du corps civique.

L’article 24 conduit à examiner si la personne qui se disait citoyenne depuis sa naissance a disposé d’une possibilité réelle de faire constater son statut avant que la loi nouvelle ne neutralise rétroactivement cette action.

Les articles 1er, 56 et 58 interrogent la compétence du législateur pour reconstruire, pour le passé, la composition du peuple souverain et du corps électoral.

Les instruments internationaux de non-discrimination ouvrent un contrôle distinct, qui ne relève pas de la Cour de justice et dont l’article 26 du Pacte international fournit le fondement le plus autonome.

Les articles 72 et 77 contestent enfin non seulement ce que la réforme prévoit, mais la manière dont elle a été imposée. Ils obligent à se demander si une redéfinition aussi profonde et rétroactive de la citoyenneté pouvait entrer en vigueur par un décret gouvernemental et si l’augmentation ancienne des demandes constituait réellement un cas extraordinaire de nécessité et d’urgence.

Tous ces moyens ne présentent pas la même solidité.

Le grief fondé sur l’article 22 se heurte à l’interprétation traditionnelle des « motifs politiques » et à la qualification de préclusion originaire déjà retenue par la Cour constitutionnelle.

Celui qui repose sur l’article 24 doit surmonter la distinction entre modification du droit substantiel et atteinte à l’accès au juge.

Les articles 56 et 58 ne régissent pas directement l’acquisition de la nationalité, tandis que l’article 14 de la Convention européenne exige un rattachement à un autre droit conventionnel.

L’article 72 ne consacre pas expressément une interdiction générale des décrets-lois dans toutes les matières qu’il mentionne, et la jurisprudence admet que certaines exigences de procédure parlementaire puissent être satisfaites lors de la conversion.

L’article 77, enfin, ne permet une censure qu’en présence d’un défaut suffisamment évident des conditions de nécessité et d’urgence, alors que le préambule du décret n° 36/2025 expose plusieurs motifs détaillés.

Mais le caractère discutable d’un moyen n’équivaut pas à son extinction.

La Cour constitutionnelle devra, si Luxembourg ne condamne pas la réforme, se prononcer sur ces arguments et expliquer pourquoi chacun d’eux est ou n’est pas compatible avec la Constitution italienne.

Or une loi n’a pas besoin de violer tous les paramètres invoqués pour être censurée. Il suffit qu’un seul moyen soit accueilli.

La réforme Tajani pourrait donc survivre au contrôle européen et tomber néanmoins sous le contrôle constitutionnel italien. Elle pourrait être jugée compatible avec les articles 9 TUE et 20 TFUE, mais contraire à l’article 22 parce qu’elle réalise une privation politique de nationalité. Elle pourrait être matériellement admissible, mais invalide parce qu’elle a été adoptée par une source que l’article 72 excluait. Elle pourrait encore poursuivre un objectif légitime, mais avoir été imposée en l’absence des circonstances extraordinaires exigées par l’article 77.

La véritable portée de l’ordonnance n° 147/2026 réside donc dans ce qu’elle renvoie à Luxembourg, mais également dans ce qu’elle conserve à Rome.

Le juge européen décidera si l’article 3-bis franchit les limites posées par la citoyenneté de l’Union. Il ne décidera ni de la signification italienne de l’interdiction de priver une personne de sa nationalité, ni de la composition constitutionnelle du peuple, ni des pouvoirs du Gouvernement dans le processus de formation de la loi.

Même si la Cour de justice accordait à la réforme Tajani un sursis européen, il resterait à la Cour constitutionnelle de lui accorder — ou de lui refuser — son certificat de conformité républicaine.

Luxembourg peut donc sauver l’article 3-bis du droit de l’Union. Rome conserve encore le pouvoir de l’enterrer au nom de la Constitution italienne.